Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. I., A. I., O. R. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 90/19 w sprawie ze skargi J. I., A. I., O. R. i R. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 90/19 oddalił skargę J.I., A.I., O.R. i R.R. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskodawcy J.I., A.I., O.R. i R.R. powołując się na fakt, że są spadkobiercami E.I., w dniu [...] maja 2018 r. złożyli do Starostwa Powiatowego w [...] pismo domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w miejscowości [...] (obecnie [...]) oznaczone jako działki nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] (obecnie wchodzące w skład działek oznaczonych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) przejęte na rzecz Skarbu Państwa, wskazując jako podstawę prawną art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 121 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n."). Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], Starosta [...] na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść wniosku, a także dokumentów znajdujących się w Księdze wieczystej nr [...], organ I instancji stwierdził, iż sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i zachodzi tym samym przesłanka odmowy wszczęcia postępowania przewidziana w art. 61a K.p.a. W ocenie organu, roszczenia objęte wnioskiem mogą być dochodzone na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, który rozstrzygnie, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, czy po stronie poprzednika prawnego skarżących nastąpiła szkoda w związku z przekształceniami własnościowymi gruntów, o których mowa we wniosku. Wnioskodawcy na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy stwierdził, iż podziela rozstrzygnięcie organu I instancji, niemniej rozważania organu dotyczące legitymacji strony mają drugorzędne znaczenie, gdyż podstawowe znaczenie ma to czy roszczenie może być zrealizowane w trybie administracyjnym. Zdaniem organu zażaleniowego nie może i tym samym jest to wystarczający powód do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Organ zażaleniowy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół Nr [...] z dnia [...] marca 1945 r., który potwierdza, iż doszło do przejęcia lasów o powierzchni 55 ha na rzecz Skarbu Państwa. Z protokołu tego wynika, że przekazanie powyższych gruntów nastąpiło na podstawie powołanego dekretu o lasach. Protokół taki nie był warunkiem nabycia przez Skarb Państwa lasów czy też gruntów leśnych, a stanowił jedynie dowód tego, że w stosunku do określonej nieruchomości zastosowane zostały przepisy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz. 82 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "dekret". Organ zażaleniowy wyjaśnił, że powoływany powyżej dekret charakter aktu nacjonalizacyjnego, a przewidziane nim przejęcie lasów i gruntów na własność Skarbu Państwa następowało z mocy prawa. Nie ma więc podstaw do uznania, że przepisy dekretu czy aktu wykonawczego do niego uzależniały nabycie własności gruntów leśnych od jakiejkolwiek czynności organu administracji publicznej - czy to sporządzenia protokołu, o jakim mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, czy też od wydania orzeczenia administracyjnego. Ww. dekret nie przewidywał żadnych wymagań formalnych do skutecznego przejęcia lasów na rzecz Skarbu Państwa, w tym wydania decyzji przez właściwy organ administracji państwowej stwierdzającej, w deklaratywny sposób, fakt przejęcia określonych lasów i gruntów leśnych. Strona, która kwestionuje objęcie lasów i gruntów leśnych działaniem dekretu o lasach, może zatem dochodzić swych roszczeń wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stanowisko takie zostało wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 22 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 50/94 i z dnia 27 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 54/94. Ponadto organ wskazał, że powyższy dekret został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 55, poz. 321 ze zm.). Organ zażaleniowy wskazał także, że wnioskodawcy wywodzą swoje żądanie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., wyjaśniając, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą materialną do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Współczesne ustalenie odszkodowania może natomiast nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Zdaniem organu zażaleniowego, odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie ww. dekretu nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przejęcia na własność Państwa lasów o omawianej powierzchni. Końcowo organ zażaleniowy stwierdził, że do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte zalicza się takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem organu w niniejszej sprawie roszczenie nie może być zrealizowane w trybie administracyjnym, gdyż w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W tej sytuacji skarżący mogą dochodzić swych roszczeń wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.