Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 16/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Gminy Miasta Jaworzna na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 16/11 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność gminy.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.
Uchwałą z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Rada Miejska w Jaworznie określiła zasady przyznawania pierwszeństwa w nabyciu na własność garaży oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek stanowiących własność Gminy Miasta Jaworzna, zabudowanych boksami garażowymi na rzecz ich najemców, na którym są one usytuowane. W podstawie prawnej podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, 6a i 6b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W § 1 uchwały przyznano najemcom garaży, wybudowanych przed rokiem 2000, pierwszeństwo w ich nabyciu na własność wraz z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste działek, zabudowanych boksami garażowymi oraz ułamkową częścią nieruchomości wspólnej, niezbędną do prawidłowego korzystania z garaży, określoną jako droga dojazdowa do garaży. W § 3 ust. 1 ustalono, iż nieruchomość gruntową oddaje się w użytkowanie wieczyste na okres 40 lat, z możliwością przedłużenia na dalszy okres, nie krótszy niż lat 40. Pierwszą opłatę z tytułu użytkowania wieczystego ustalono w wysokości 25% wartości gruntu, zaś opłatę roczną w wysokości 5% wartości gruntu (§ 3 ust. 2). W § 4 określono następujące warunki zbycia garaży: 1) garaż, wybudowany ze środków własnych najemcy lub jego poprzednika prawnego, na podstawie pozwolenia na budowę lub dokumentu legalizującego budowę, stanowi w całości przedmiot najmu, 2) najemca posiada obowiązującą umowę najmu, 3) w dniu zbycia najemca nie zalega z zapłatą czynszu najmu i podatkiem od nieruchomości, cenę zbycia garażu ustala się każdorazowo na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę, 4) cena zbycia garażu oraz pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego podlega zapłacie przez jednorazową wpłatę, nie później niż w dniu zawarcia umowy notarialnej, 5) koszty umowy notarialnej pokrywa najemca. Uchwała ma charakter czasowy i obowiązuje do 30 grudnia 2012 r. (§ 5).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski i zarzucając naruszenie art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
Zdaniem Wojewody uchwała powinna mieć charakter indywidualny, przyznając określonym osobom uprawnienie do konkretnych nieruchomości. Zaskarżona uchwała ma charakter generalny przypisując prawo pierwszeństwa w nabyciu garaży bliżej nieokreślonemu kręgowi podmiotów, może ona dotyczyć osób, które po wejściu w życie uchwały zostaną najemcami garaży. Skarżący organ uważa, że akt ten powinien być stosowany jednokrotnie, dotyczyć zamkniętego kręgu osób, zaś w dniu jej podjęcia musi istnieć stosunek najmu. O indywidualnym charakterze uchwał podejmowanych na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n. opowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 956/08. Uchwała taka nie ma charakteru generalnego, nadaje uprawnienia a nie stanowi zasad gospodarowania mieniem. Na jej podstawie właściwa rada może rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych do pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Skutki jakie z tego wynikają, regulowane są przepisami ustawy. Jednym z nich jest stosowanie bezprzetargowego trybu zbywania nieruchomości. Skoro rozstrzygniecie właściwego organu ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, bowiem to daje możliwość dokonania wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania uprawnienia. Organ stanowiący gminy ma ściśle określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy. W przypadku kompetencji z art. 34 ust. 6 u.g.n. sprowadzają się one jedynie do przyznania pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Przepisy uchwały wykraczające poza wskazanie nieruchomości i osób są sprzeczne z prawem. Dotyczy to regulacji określonych w § 3 ust. 1 - okres użytkowania wieczystego, § 3 ust. 2 - określającego wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, § 4 - regulującego warunki zbycia garaży. Wojewoda zwraca uwagę na przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. przyznający organowi wykonawczemu gminy uprawnienia do gospodarowania nieruchomościami komunalnymi z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie.