Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2287/11 w sprawie ze skargi Miasta O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2287/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [....] - wydaną na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Powiat O., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod część drogi publicznej - ul. A. w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2.
Od decyzji tej odwołanie wniosło Miasto O., a Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, zauważając, że odwołujący się nie posiadał w tym postępowaniu interesu prawnego.
W ocenie organu odwoławczego, stronami postępowania komunalizacyjnego był jedynie Powiat O. i Skarb Państwa. Inne zaś podmioty mogły uzyskać przymiot strony jeżeli wykazały by, że zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcie wpływało by na kształtowanie się ich praw i obowiązków. Taka zaś sytuacja w tym wypadku nie zachodziła, gdyż przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych w O. Powyższy fakt potwierdzał - zdaniem organu odwoławczego - wypis z rejestru gruntów oraz odpis z księgi wieczystej. Odwołujący się nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów, świadczących o tym, że władał sporną nieruchomością. Przedstawione bowiem przez Miasto O. dokumenty świadczyły tylko o ponoszonych przez nie na spornej nieruchomości nakładach na utrzymanie zieleni.
Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. Miasto O. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło organowi naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący twierdził bowiem, że władanie przez niego przedmiotową nieruchomością oparte było na przeznaczeniu nieruchomości w postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego Miasta O., obowiązującego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz obecnym.
Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.
Sąd przytoczył treść art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i stwierdził, iż podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa, w trybie tego przepisu, jest "władanie" mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną, przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z 13 października 1998 r., ani w powołanym przepisie art. 60 ust. 1, ani w żadnym innym, nie zawiera definicji pojęcia "władanie" zatem zostało ono zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, w którym podstawowe znaczenie ma wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r. (sygn. akt III RN 206/01). W wyroku tym Sąd dokonał wykładni pojęcia "władania", o jakim mowa w cytowanej ustawie, stwierdzając, że pojęcie to nie może być identyfikowane z pojęciem faktycznego "władania", jakim posługuje się Kodeks cywilny i podlega wykładni, co do jego prawnego znaczenia, odmiennej od tej, stosowanej w przypadku przepisów Kodeksu Cywilnego. Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości, będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu, jak wywodził Sąd, mogło dotyczyć zatem tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela.