Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 821/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty G. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. kwotę 1155 (tysiąc sto pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. oddalił skargę Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomością. W uzasadnieniu Sąd I instancji przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpiła do Starosty G. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr geod. [...] o pow. 0,0215 ha, nr geod. [...] o pow. 0,0133 ha oraz udziału wysokości [...] w działce nr geod. [...] o pow. 0,0106, położonych w obrębie miasta R., gm. R.. Uzasadniając wniosek GDDKiA wyjaśniła, że w/w nieruchomości leżą poza pasem drogi krajowej nr [...], a tym samym stały się zbędne na cel określony w decyzji.
Starosta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] odmówił wygaszenia trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do wskazanych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta G., rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmówił wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na opisanych wyżej nieruchomościach. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że od chwili pozyskania w/w działek do chwili obecnej nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nich, albowiem droga krajowa została poszerzona i objęła wskazane działki, a w konsekwencji cel nabycia został zrealizowany.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i w odwołaniu zarzuciła jej naruszenie art. 46 ust.1 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda P. nie podzielił argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności podkreślił, że położenie nieruchomości oddanej w trwały zarząd poza pasem drogowym nie może być jedyną przesłanką wygaszenia trwałego zarządu. Dalej wyjaśnił, że droga i pas drogowy nie są pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Przy czym pojęcie pas drogowy jest pojęciem szerszym niż pojęcie droga. Wojewoda P. podkreślił jednocześnie, że przedmiotowe działki stanowią obecnie nieruchomości zagospodarowane w taki sposób, że łączą drogę krajową z drogą o innej kategorii (gminnej). Nieruchomości te tworzą funkcjonalną całość w formie zjazdu utwardzonego nawierzchnią asfaltową łączącego drogę krajową z drogą gminną i stanowią funkcjonalną całość. Trudno zatem mówić o zbędności nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, skoro nadal stanowią własność Skarbu Państwa i funkcjonalny zjazd z drogi krajowej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe działki mogą być też traktowane jako część drogi krajowej, łączącej się bezpośrednio z drogą kategorii gminnej, oznaczonej na mapie ewidencyjnej gruntu, jako ul. F. Z. Nieruchomości te nie są bowiem oddzielone od drogi krajowej drogami o charakterze lokalnym, nieruchomościami o przeznaczeniu nie związanym z prawidłowym funkcjonowaniem dróg oraz nie stanowią tzw. "resztówek". W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie ma również znaczenia, że przepisy obowiązujące w chwili nabycia wymagały od inwestora posiadania tytułu prawnego do gruntu w celu przeprowadzenia prac w pasie drogi krajowej, w tym również skrzyżowań z drogą niższego rzędu. Bez znaczenia jest także, że zakończenie prac na tej drodze było okresem zakończenia administrowania na obszarach niestanowiących pasa drogi krajowej.