Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004r. sygn. akt I SA 983/03 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 marca 2003r. nr KKU-26/03/KP w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 XI 2004 r. sygn. akt I SA 983/03 oddalił skargę Gminy Miasta Zakopane na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 III 2003 r. nr KKU-26/03/KP w przedmiocie komunalizacji nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 III 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 XII 2002 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 V 1990 r. przez Gminę Miasta Zakopane prawa własności do zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Zakopane, obrębie nr 169 oznaczonej jako działka nr 1/1 o pow. 0,0957 ha, "ujęcie zbiorcze pod Kuźnicami", objętej księgą wieczystą KW 11025 opisanej w karcie ewidencyjnej nr 1000. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że decyzją z 20 III 1997 r. uchyliła poprzednią decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 28 XI 1996 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta Zakopane. Komisja uznała wówczas, że Wojewoda nie ustalił czy istniały podstawy do komunalizacji tej nieruchomości, czy należała ona w dniu 27 V 1990 r. do t.o.a.p. stopnia podstawowego (w znaczeniu władztwa administracyjnego), do kogo nieruchomość ta należała w znaczeniu cywilnoprawnym. Ustalenie bowiem, że nieruchomość należała do Tatrzańskiego Parku Narodowego (tzn. znajdowała się w zarządzie Parku) wyłączałoby jej komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. nawet bez potrzeby sięgania do art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 komunalizacji z mocy prawa podlegają jedynie takie nieruchomości, które w dniu 27 V 1990 r. w znaczeniu władztwa administracyjnego należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w znaczeniu władztwa cywilnoprawnego - do przedsiębiorstwa państwowego, dla którego wspomniany organ był organem założycielskim, albo do zakładu lub innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej Wojewodzie. Tatrzański Park Narodowy nie jest taką jednostką. Stosownie do art. 14 ust. 10 ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. Wojewoda nie rozważył nadto kwestii własności urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania wody zgodnie z art. 49 k.c.
Skargę do NSA na decyzję Komisji wniósł Burmistrz Miasta Zakopane, podnosząc m.in., że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. w dniu 27 V 1990 r. nieruchomość należała i była w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Zakopanem, którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 III 1998 r. sygn. akt I SA 1270/97 oddalił tę skargę.
Sąd w uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 V 1990 r. najistotniejszą kwestię stanowią charakter i cechy mienia objętego postępowaniem. Organ winien więc ustalić czy objęte komunalizacją ex lege mienie w dniu 27 V 1990 r. było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz czy w dacie tej należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd wskazał, że oceniając stan prawny spornego mienia na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należało uwzględnić, iż Tatrzański Park Narodowy - utworzony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 4, poz. 23), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 z późn. zm.) - poddany został zarządowi Dyrektora tegoż Parku. Dyrektora zaś powoływał naczelny organ administracji państwowej, któremu podlegał on jako organ administracji wykonujący zadania w zakresie ochrony przyrody. Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z 7 IV 1949 r. udzielał dyrektorowi upoważnień do wydawania aktów dotyczących wykonywania prac i urządzeń mających na celu utrzymanie, zabezpieczenie i udostępnienie terenów Parku. Sprawowany przez dyrektora zarząd stanowi nie tylko tytuł do objęcia Parku w znaczeniu cywilnoprawnym lecz przede wszystkim tytuł prawnoadministracyjny, chyba że istniałyby okoliczności i dowody świadczące o istnieniu tytułu prawnego innego podmiotu do spornego terenu. Za przyjęciem zarządu dyrektora Parku przemawiają także aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 16 X 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 z późn. zm.), która uchylając ustawę z 7 IV 1949 r. a wraz z nią akty wykonawcze do niej, przejęła poprzednie uregulowania. W art. 16 ustawy potwierdzone zostało prawo dyrektora parku narodowego do zarządu parkiem. Jeżeli unormowanie to połączyć ze statusem parku, będącego państwową jednostką organizacyjną (art. 15 ustawy) oraz funkcją dyrektora parku, który w myśl art. 9 ustawy z 16 X 1991 r. jest organem administracji specjalnej w zakresie ochrony przyrody na terenie parku, to potwierdza to utrzymanie istniejącego na dzień 27 V 1990 r. publicznoprawnego charakteru władztwa na terenie parku przez organ zarządzający. NSA podkreślił, iż ustawa z 16 X 1991 r. nie tworzyła nowego stanu prawnego w tym zakresie, a jedynie w drodze ustawowej uregulowała to co dotychczas wynikało z aktu wykonawczego z 30 X 1954 r. wydanego na podstawie ustawy z 7 IV 1949 r. w granicach ustawowego upoważnienia, a więc mającego moc powszechnie obowiązującą. Takie też znaczenie należy przypisać normie art. 14 ust. 10 nowej ustawy stanowiącej, iż nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach parku narodowego, przechodzą w zarząd parku. W odniesieniu do Tatrzańskiego Parku Narodowego nastąpiło to na mocy § 1 i 18 ust. 1 rozporządzenia z 30 X 1954 r. Sąd podniósł, że gdyby przyjąć - jak chce tego skarżący - że sporny teren należał do terenowego organu administracji państwowej, jako będący w posiadaniu i faktycznym władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej, dla którego organem założycielskim był Naczelnik Miasta Zakopane i Gminy Tatrzańskiej, to wówczas należałoby dopuścić, iż w odniesieniu do tego terenu istniał dualizm władztwa administracyjnego, co nie wydaje się dopuszczalne pod względem jurydycznym. Ewentualną kolizję zachodzącą pomiędzy przepisem art. 6 ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), gdyby ustawa miała zastosowanie, a przepisem § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1954 r. należy rozstrzygać przy zastosowaniu zasady lex specialis derogat legi generali. Przepisy szczególne, tj. ustawa z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 X 1954 r. kreowały bowiem prawo zarządu terenem Parku przez organ administracji państwowej, wykonujący zadania z zakresu ochrony przyrody, jakim był dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego. Organ I instancji winien więc rozważyć, czy nie nastąpiło w odniesieniu do spornej nieruchomości gruntowej wyłącznie komunalizacji przewidzianej w art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 V 1990 r., a to z uwagi na brak przesłanki "przynależności" mienia do podmiotów określonych w tych przepisach. Przy rozstrzyganiu komunalizacji ujęcia wody na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego rozważenia wymagają dalsze kwestie szczegółowe, związane z rodzajem mienia zwłaszcza w kontekście twierdzeń skargi, iż budynki i urządzenia należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Zakopanem. W prawie cywilnym obowiązuje wprawdzie zasada superficies solo cedit (art. 47, 48 i 191 k.c.) wyrażająca się w tym, że własność nieruchomości gruntowej rozciąga się na rzeczy ruchome, które stały się jej częściami składowymi, lecz w przepisie art. 49 k.c. ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady. Urządzenia służące m.in. do doprowadzania lub odprowadzania wody nie należą do części składowych gruntu jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia w sposób trwały z przedsiębiorstwem lub zakładem. Powyższe uregulowanie wymaga ustalenia, jakie urządzenia znajdują się na spornej działce (jej wydzielonej części), do kogo należą, a przede wszystkim, czy wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z 16 XII 2002 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta Zakopane z mocy prawa własności spornej nieruchomości. Motywował to tym, że nieruchomość znajdowała się w dniu 27 V 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego. Status Tatrzańskiego Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika z uregulowań zawartych w przepisach ustawy z 7 IV 1949 r. o ochronie przyrody oraz § 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 X 1990 r. o utworzeniu TPN, które obowiązywały w dniu 27 V 1990 r. Natomiast zarząd Parku sprawuje jego dyrektor mianowany przez Ministra Leśnictwa. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że urządzenia służące do doprowadzania i odprowadzania wody, znajdujące się na rzeczonej nieruchomości, w dniu 27 V 1990 r. należały do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Zakopanem. Zgodnie z treścią art. 49 k.c. weszły one w skład majątku tegoż przedsiębiorstwa. Organ podkreślił, że skoro ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 V 1990 r. pozostawała w zarządzie Tatrzańskiego Parku Narodowego, to nie mogła być przedmiotem komunalizacji z mocy prawa.