Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 404/12 w sprawie ze skargi B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.. w Warszawie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 404/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku B. z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w dniu 14 czerwca 2012 r. B.., złożyła w siedzibie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T.S. informacji publicznej w postaci raportów technicznych (wraz ze wszystkimi poprawkami - jeśli były), które zostały opracowane przez Konsultanta w ramach umowy o zamówienie publiczne - Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawartej z GDDKiA na "Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska. Etap III: Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa"(bez węzła) do węzła "Lotnisko" (bez węzła) w tym pełnienie nadzoru nad realizacją robót".
Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała, że raporty nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnianiu w trybie jej przepisów i mają charakter ekspertyz sporządzonych na rzecz GDDKiA, zawierających wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu Budową S-2 POW III. Nie są natomiast zawarte w nich dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Natomiast w dalszej części powołano się na stanowisko judykatury dodając, że okoliczności złożenia wniosku w przedmiocie raportów technicznych, a także sama jego treść może uprawdopodabniać złą wiarę wnioskodawcy, a realizacja żądania mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca B. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku 12 czerwca 2012 r. nr [...] dostarczonego w dniu 14 czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - przedstawiła stan bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś - powołując się na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - stwierdziła, że żądana informacja ma walor informacji publicznej, bowiem jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a zatem obejmować będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ogólnie rzecz ujmując, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi lub też w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną będą nie tylko treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez wymienione podmioty, ale również i te, których używają przy realizacji zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. W przedmiotowej sprawie wykonanie raportu zostało zlecone Konsorcjum firm: A.. w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych - Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. Wykonanie raportów zostało więc sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a ich treść dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych, tj. realizacji kontraktu: Budowa drogi ekspresowej S-2 Konotopa - Lotnisko, Etap III: Południowa obwodnica Warszawy S-2 odcinek od km 456+240 do km 466+684, który to Kontrakt też jest finansowany ze środków publicznych. Ten istotny w sprawie aspekt powoduje, iż zastosowanie ma w tym przypadku art. 139 ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który choć wprost nie reguluje materii jawności dokumentów związanych z wykonywaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, to zapewniając jawność umowy odsyła do zasad udostępnienia informacji określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem B., przedmiotowe raporty mają charakter opinii technicznych o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, ponieważ zawierają informacje o problemach technicznych i poważnych zmianach w dokumentacji projektowej, na podstawie której realizowana jest publiczna droga ekspresowa i tym samym bezpośrednio dotyczą bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. Skarżąca nie polemizuje z eksperckim charakterem raportów, skoro taki charakter przypisuje im organ, jednakże nie sposób zakwestionować, że Raporty te mają przede wszystkim charakter techniczny. W załączniku do umowy nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawartej pomiędzy organem reprezentującym Skarb Państwa oraz Konsultantem czytamy: "Konsultant będzie sporządzał raporty w czasie trwania Umowy w zakresie określonym poniżej: (...) 5. Raport techniczny: Raport ten będzie informował o problemach technicznych, jakie wystąpiły w trakcie realizacji robót. Taki raport będzie wymagany, kiedy wystąpią poważne zmiany w dokumentacji projektowej. Raport techniczny powinien zawierać: