Dnia 28 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak -Kolczyńska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 745/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 w przedmiocie utworzenie parku kulturowego "Stare Miasto" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2015 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2014 r. nr LVI/1465/14 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" stwierdził nieważność § 8 ust. 2 i
§ 19 zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. Ponadto Sąd zasądził od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr LVI/1465/14 z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).
Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień: § 8 ust. 2 jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz § 19 jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W § 8 ust. 1 uchwały przyjęto, że na budynkach nie dopuszcza się prowadzenia działań reklamowych, w tym umieszczania nośników reklamowych i szyldów, w wyniku których otwory okienne, balustrady balkonów lub balustrady loggii, elementy rzeźbiarskie i malarskie, sgraffita, gzymsy lub opaski wokółdrzwiowe i wokółokienne zostałyby całkowicie lub częściowo zasłonięte. W § 8 ust. 2 postanowiono, że zarządca nieruchomości jest obowiązany zapewnić, aby szyldy lub nośniki reklamowe zawierające menu lokali gastronomicznych, znajdujące się na ścianie budynku, zajmowały nie więcej niż 4 % tej ściany. Według organu nadzoru Rada może posługiwać się jedynie ograniczeniami lub zakazami dotyczącymi kwestii wskazanych w art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak w art. 17 ustawy upoważnienia do wprowadzania przez Radę w uchwale bezpośrednich obowiązków ściśle określonym podmiotom, a więc zarządcom nieruchomości. Ustalenie dla zarządców nieruchomości obowiązku zapewnienia przestrzegania ustalonej normy będzie powodowało powinność aktywnego działania tych podmiotów, jak również bezpośrednią odpowiedzialność za niezachowanie odpowiednich standardów, wynikających z § 8 ust. 2 uchwały. Ustawodawca w sposób świadomy i celowy poprzestał na wskazaniu jedynie na zakazy i ograniczenia w ściśle określonym zakresie z pominięciem możliwości wyznaczania obowiązków.
Ponadto zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła strona podmiotowa § 8 ust. 2 uchwały, która ogranicza się jedynie do zarządców nieruchomości. Wprowadzenie obowiązku zapewnienia realizacji ustalonych ograniczeń dla swojej skuteczności winno odnosić się do podmiotów mających realną możliwość wyegzekwowania określonego zachowania. Natomiast nie każda nieruchomość budynkowa objęta parkiem kulturowym musi posiadać ustanowionego zarządcę. Poza tym, nakładając obowiązek jedynie na zarządców nieruchomości, przy jednoczesnym pominięciu innych podmiotów mogących władać nieruchomością (np. właścicieli władających swoją nieruchomością osobiście), Rada w sposób nieuprawniony zróżnicowała sytuację prawną tych podmiotów, naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.