Dnia 29 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 86/16 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 grudnia 2015 r. nr NK-N.4131.155.56.2015.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały nr XVIII/353/15 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 grudnia 2015 r. nr NK-N.4131.155.56.2015.GD1, 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Wrocław kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokiem z 4 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 17 grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały nr XVIII/353/15 Rady Miejskiej Wrocławia z 26 listopada 2015 r. w sprawie nadania statutu Miejskiej Bibliotece Publicznej we Wrocławiu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wrocławia została wydana na podstawie na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 oraz z 2013 r. poz. 829 - dalej jako "ustawa o bibliotekach").
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 grudnia 2015 r. stwierdził nieważność § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 26 listopada 2015 r. W uzasadnieniu podał, że uchwalenie § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 załącznika do uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach, usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy o bibliotekach określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty. W art. 14 ust. 3 tej ustawy znajduje się zastrzeżenie, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie może przekraczać kosztów wykonania usługi, a więc nie jest to działalność zarobkowa. Wymienione wyżej czynności, zgodnie z wolą ustawodawcy mogą być czynnościami odpłatnymi, z uwagi na ich charakter, przy jednoczesnym uwzględnieniu wskazanego zastrzeżenia zawartego w art. 14 ust. 3 ustawy o bibliotekach.
Wojewoda wskazał, że z treści powyższego artykułu wynika ponadto, że są to jedyne sytuacje, w których biblioteki mogą pobierać opłaty. Pozostała działalność prowadzona przez biblioteki musi być działalnością nieodpłatną, na co wskazuje także art. 14 ust. 1 ustawy i co wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez tę jednostkę. Z definicji pojęcia działalności gospodarczej, zawartej w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.) wynika bowiem, że jej immanentną cechą jest zarobkowy charakter. Tymczasem przedmiot wymienionych w § 11 ust. 1 załącznika do uchwały działalności wskazuje, że dotyczą one działalności o charakterze działalności gospodarczej ukierunkowanej na chęć uzyskiwania zysku. W ocenie Wojewody, powyższe potwierdza również § 11 ust. 2 tego paragrafu, który wprost stanowi o wykorzystywaniu uzyskanych z działalności środków.
Według organu nadzoru, w odniesieniu do bibliotek nie znajdzie zastosowania art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.), gdzie stwierdza się, że statut instytucji kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis ten ma charakter normy ogólnej, dotyczącej wszystkich instytucji kultury. Przepisy ustawy o bibliotekach wprowadzają w tym zakresie szczegółowe regulacje, dotyczące rodzaju i charakteru usług świadczonych przez biblioteki, dopuszczające odpłatność usług świadczonych przez biblioteki wyłącznie w sytuacjach wskazanych w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Tym samym z uwagi na fakt, że ustawa o bibliotekach zawiera wyczerpujące uregulowania dotyczące zakresu świadczonych usług przez biblioteki, natomiast art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do bibliotek stosuje się odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w ocenie organu nadzoru zastosowanie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2 ustawy o bibliotekach nie jest możliwe.