Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania ulicy P. i B. w Ł. kategorii drogi gminnej - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.-
Dnia [...] września 2007 r. nr [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę w sprawie nadania ulicy P. i B. w Ł. kategorii drogi gminnej.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda P., zarzucając jej naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.). Na tej podstawie zażądał stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa uchwała zapadła w związku z ustaleniami poczynionymi przez Burmistrza Ł. ze Starostą Powiatu B., w związku z apelem Wojewody P. o podjęcie działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego dróg powiatowych, przy uwzględnieniu istniejącego układu komunikacyjnego w mieście Ł.. Aby zaś zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych, teren, przez który ona przebiega, winien stanowić wyłącznie własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gminy Ł.. Natomiast podjęta uchwała naruszała przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż w dacie podjęcia uchwały droga ta nie była drogą gminną - Gmina Ł. nie była jeszcze właścicielem nieruchomości wchodzących w skład ulicy P. i B. Przejście prawa własności nieruchomości wchodzących w skład tych ulic nastąpiło po podjęciu przez Radę Miejską w Ł. uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2008r. w sprawie nabycia nieruchomości oraz uchwały Rady Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2008r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości na rzecz Gminy Ł.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ł. wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionując okoliczności faktycznych wskazał, że od 1 stycznia 2008r. zaskarżona uchwała obowiązuje i jako akt prawa miejscowego wywiera skutki. Jej uchylenie spowoduje, że gmina w drodze kolejnego procesu uchwałodawczego podejmie podobną uchwałę o nadaniu ulicom kategorii drogi gminnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 u.d.p. daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro bowiem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009r., I OSK 148/09 wyraził pogląd, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych, zaś uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, nie zaś odwrotnie (tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r., VII SA/Wa 2177/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r., III SA/Lu 259/10). Z kolei w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010r. (II SA/Gl 156/10) zawarto stwierdzenie, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wszystkie orzeczenia opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podzielając w całości przytoczone wyżej poglądy, Sąd stwierdza, że podejmując uchwałę w dniu [...] września 2007r. Rada Miejska w Ł., nie będąc właścicielem nieruchomości drogowej, na której przebiegają ulice P. i B. w Ł., nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia ich do dróg gminnych. Działki, przez które droga ta przebiega stanowiły wówczas własność Powiatu B. Dopiero po podjęciu uchwały Rady Miejskiej w Ł.
z dnia [...] maja 2008r. oraz Rady Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny tych nieruchomości na rzecz Gminy Ł., Gmina ta stała się właścicielem przedmiotowych nieruchomości drogowych.
Tym samym Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż Rada Miejska w Ł. podejmując uchwałę o nadaniu ulicom P. i B. w Ł. kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 u.d.p.. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.