Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę nr XXXVIII/286/13 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2013 roku. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały
Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 26 lutego 2013 r., nr XXXVIII/286/13 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2013 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jako stronę przeciwną wskazał "Miasto Zator".
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:
- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 zm. dalej u.g.n.) przez przekroczenie granic upoważnienia określonego w ustawie do kreowania aktów prawa miejscowego;
- art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856. ze zm. dalej u.o.z.) poprzez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym braku rozstrzygnięcia co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich;
- art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacji mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobiegania zachorowaniom zwierząt na wściekliznę;
- art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt;
- art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 296 t.j.) poprzez nieskierowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajdzie ona zastosowanie w sytuacjach podobnych i powtarzalnych. W taki też sposób programy uchwalane na podstawie art. 11a u.o.z. zostały zakwalifikowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym charakteru ich nie zmienia zamieszczenie w nich postanowień o charakterze indywidualnym i konkretnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie prokuratora, delegacja określona przez normę art. 11a ust. 2 z jednej strony nie została prawidłowo wypełniona (w zaskarżonej uchwale brak obligatoryjnych elementów programu takich jak rozstrzygnięcie co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, jak również regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia dobowej opieki dla zwierząt gospodarskich), z drugiej natomiast została ona przekroczona poprzez regulowanie w uchwale kwestii nieprzewidzianych przez ustawodawcę w obowiązującym wówczas stanie prawnym (zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom miasta, edukacja mieszkańców miasta w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt oraz zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 6 stycznia 2017 r. art. 11a ust. 2 u.o.z. zawierał zamknięty katalog (enumeratywne wyliczenie) kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu, brak było w treści przepisu sformułowania "w szczególności", stąd też organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na jego podstawie mogły regulować w jego ramach, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa dodatkowo w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie tam wskazane. Z tych też względów postanowienia w innych sferach należy traktować jako pozbawione podstawy prawnej i przekraczające jednocześnie delegację ustawową, a tym samym istotnie naruszające prawo i nieważne. Nieprawidłowe, w ocenie prokuratora, było wskazanie przez Radę Miejską w Zatorze jedynie kwoty ogólnej w wysokości 26.000 złotych na zadania programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie miasta środków finansowych na konkretne cele. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych'" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów i programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych, na realizacje programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nic jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Zator zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, jak wspomniano już powyżej, nie mieści się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej.