Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu lokalu oddala skargę.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu lokalu użytkowego Gminy, położonego w L. przy ul. [...].
W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Organ zauważył, że Rada Miasta upatrywała podstaw prawnych uchwały w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Jednakże zdaniem organu nadzoru pojęcie nieruchomości, którym posługuje się ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinno być rozumiane zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Na gruncie polskiego porządku prawnego można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe oraz nieruchomości lokalowe. Przy czym grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach wprost przewidzianych w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.) i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Tak jak budynek dzieli los prawny gruntu, na którym jest posadowiony, tak również pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkową - art. 235 § 1 k.c.), bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 k.c.).
Jednocześnie Wojewoda wskazał, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie gospodarowania mieniem, który daje podstawę do wniosku, iż rada jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości organu wykonawczego.
Uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącej, że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje, a podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach prezydenta miasta określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Rada nie może bez podstawy prawnej wkraczać w kompetencje organu wykonawczego. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej, stanowi bowiem naruszenie wynikającej z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.