Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] r., [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność gminy I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Gminy w Z. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła w dniu 30 października 2018 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] r., [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste w formie bezprzetargowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Z. domagając się - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a." - stwierdzenia nieważności tej uchwały bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
Uzasadniając skargę Spółka [...] wyjaśniła, że Rada Gminy w Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] "w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu do sieci dróg gminnych na terenie gminy Z.", na podstawie której do sieci dróg gminnych zaliczyła m.in. drogę opisaną jako "[...]", (zał. nr 1 do uchwały, poz. 17).
Następnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Z. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i nr [...], obręb [...], a z karty inwentaryzacji nieruchomości załączonej do tej decyzji wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowi drogę dojazdową o symbolu "1 RP" i jest tożsama z działką stanowiącą drogę pod nazwą "[...]".
Następnie zaskarżoną uchwałą [...] z dnia [...] r. Rada Gminy w Z. oddała tę działkę w użytkowanie wieczyste w formie bezprzetargowej na rzecz "[...]" Spółki z o.o. - uchwała została wykonana przez Zarząd Gminy, który zawarł umowę z tą Spółką w dniu 16 grudnia 1996 r. Obecnie użytkownikiem wieczystym jest [...] Sp. z o.o. jako następca prawny [...] Sp z o.o., która z kolei nabyła prawo użytkowania wieczystego od Spółki [...]
Nabycie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości drogowej przez spółkę [...] nastąpiło zatem na skutek zaskarżonej uchwały Rady Gminy, a obecnie użytkownik wieczysty pobiera opłaty od przedsiębiorców, którzy korzystają z tej nieruchomości, w tym od skarżącej, co narusza ich interesy.
W związku z tym skarżąca wezwała Radę Gminy w dniu 3 sierpnia 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się także podjęcia inicjatywy uchwałodawczej w zakresie uchylenia zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 września 2018 r. Rada poinformowała że "przedmiotowa uchwała została skonsumowana", co zdaniem Spółki jest równoznaczne z odmową uwzględnienia wezwania, dlatego Spółka wniosła na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. niniejszą skargę do Sądu.
Skarżąca zarzuciła, że sporna uchwała narusza art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222), dalej jako "u.d.p." który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a nieruchomości, stanowiące takie drogi, nie mogą być zbywane, ani nie mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste.
Skoro więc na nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] została ustanowiona droga gminna, a więc rzecz publiczna extra commercium, to niedopuszczalne było ustanowienie na niej użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów prywatnych, na co wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06. Wynika z niej, że rzeczy publiczne mogą być wprawdzie przedmiotem prawa własności, czy użytkowania wieczystego, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów publicznych. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może zatem w odniesieniu do takiej rzeczy powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem. Ponadto w związku z tym, że uchwała zaliczająca nieruchomość do kategorii dróg gminnych wywołuje określone skutki prawne dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to umowa zbycia nieruchomości drogowej będzie dotknięta wadą nieważności, na co wskazał NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 233/13 - "sama sprzedaż działki gruntu stanowiącej drogę publiczną osobie fizycznej nie pozbawia jej charakteru drogi publicznej, a jedynie umowa sprzedaży może zawierać wadę nieważności". Przypisanie nieruchomości drogowej nr [...] publicznoprawnego charakteru oznacza, że nie jest możliwe ustanowienie na niej użytkowania wieczystego, gdyż interes prawny osoby ubiegającej się o ustanowienie takiego prawa jest nie do pogodzenia z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych, a uwzględnienie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego drogę publiczną na rzecz osoby fizycznej byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2015 r., I OSK 387/14).