Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XVII/175/2004 w przedmiocie zmiany uchwały nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uchwałą z dnia 29 kwietnia 1998 r. Nr 317/XXXIII/98, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 43, art. 68 ust. 1 i 3, art. 70 ust. 4m art. 71 ust. 3,, art. 73 ust. 3 i 4, art. 76 ust. 1, art. 84 ust. 3 i 4 oraz art. 86 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), Rada Miasta i Gminy W. uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W.
W dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Miasta i Gminy W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), uchwałę Nr XVII/175/2004 w sprawie zmiany uchwały Nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. Uchwałą tą dodano w załączniku nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. pkt 7 w brzmieniu: "7. Lokale mieszkalne będące w budynku położonym w W. 15. A/ Do 80% zniżki dla każdego nabywcy, któremu przysługuje tryb bez przetargowy. B/ w razie zakupu na raty pierwsza rata wynosi 50% po zastosowanych zniżkach (dotyczy lokalu i gruntu). C/ ustala się miesięczne raty w ilości do 12 przy oprocentowaniu 1% od zadłużenia".
Na powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, zarzucając jej naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, iż w zestawieniu z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98, gdzie postanowiono: "W stosunku do ceny lokali mieszkalnych wykazanych w niniejszym załączniku stosowane będą następujące bonifikaty" stwierdzić należy, iż rada wprowadziła obowiązek udzielenia bonifikaty w maksymalnej wysokości do 80%. Organ wykonawczy musi zatem udzielić bonifikaty. W jego uznaniu pozostaje jedynie wysokość udzielonej bonifikaty nie więcej niż 80%. Skoro z przepisów prawa miejscowego wynika obowiązek udzielania bonifikaty, to nie może być ona udzielona na poziomie 0%, albowiem jest to odmowa udzielenia bonifikaty, co byłoby sprzeczne z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98. Jeżeli przepis prawa miejscowego nakłada obowiązek udzielenia bonifikaty określając jedynie jej granicę, to udzielona bonifikata musi być większa niż zero, a mniejsza lub równa górnej granicy określonej aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak wskazuje Wojewoda D., właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, 2) osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, kulturalną, naukową, opiekuńczą, leczniczą, oświatową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego, na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe, 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r., 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej, 7) jako lokal mieszkalny, 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust. 2, 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. W świetle przytoczonego przepisu, zdaniem organu nadzoru, nie budzi wątpliwości, iż rada może określić procentową wartość bonifikaty jaką może udzielić burmistrz na sprzedaż lokali mieszkalnych. Problem naruszenia prawa nie dotyczy jednak wysokości bonifikaty, ale naruszenia właściwości organów przy udzielaniu bonifikaty. Z treści skarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98 należy wnioskować, iż to Rada udzieliła bonifikaty. Norma prawna zawarta w § 1 uchwały wskazuje, że Burmistrz obligatoryjnie obniża ustaloną cenę maksymalnie do 80%. Tymczasem do zupełnie odmiennych konkluzji dochodzi się przy analizie językowej art. 68 ust. 1: "właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny (...)". W kontekście ustawy organem właściwym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest wójt - art. 25 ust. 1 gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Szczególny reżim prawny ustanowiony w ustawie stwarza domniemanie kompetencji na rzecz wójta - o ile chodzi o gospodarkę nieruchomościami. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Jak wynika z art. 68 ust. 1 rada wyraża jedynie zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej, a w żadnym wypadku nie może jej udzielić. Bonifikaty udziela burmistrz według swego uznania. Norma z art. 68 ust. 1 została skonstruowana w oparciu o przepis blankietowy. Burmistrz zatem decyduje komu udzielić, a komu nie udzielić bonifikaty. Samo wyrażenie zgody przez radę nie stwarza jeszcze po stronie burmistrza obowiązku udzielenia bonifikaty. Udzielenie bonifikaty nie tworzy także roszczenia po stronie potencjalnych nabywców do udzielenia bonifikaty. Przepis wprost mówi "może udzielić". W przypadku, gdy burmistrz zdecyduje się udzielić bonifikaty związany on jest wysokością na jaką zgodę wyraziła rada. Reasumując Wojewoda D. wskazał, iż burmistrz udziela bonifikaty, a nie rada. Burmistrz też decyduje komu udzieli, a komu nie udzieli bonifikaty, kierując się w zasadzie swobodnym uznaniem, nie wykraczającym poza ramy prawa. Rada nie może nałożyć na burmistrza obowiązku udzielenia bonifikaty. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.