Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia ... w przedmiocie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy L. oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi stwierdza nieważność § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały.
W dniu 17 czerwca 2004 r. Rada Gminy L.na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002) podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt na terenie Gminy L. oraz rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi. Według § 4 uchwały "W przypadku ustalenia właściciela złapanego zwierzęcia ponosi on koszty jego wyłapania, przewiezienia i umieszczenia w schronisku, w tym również opieki weterynaryjnej", zaś według § 5 "Zwierzęta umieszczone w schronisku dla zwierząt w wyniku ich schwytania podczas wyłapywania bezdomnych zwierząt będą zwracane ich właścicielom po uiszczeniu opłat przewidzianych w § 4".
W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w L.wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów jako istotnie naruszających art. 11 ust. 3 powołanej w podstawie prawnej ustawy. W zakresie upoważnienia ustawowego nie mieściło się bowiem ustanowienie opłat oraz prawa zatrzymania zwierzęcia. W tym zakresie skarżący podzielił argumentację organów nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody D. z dnia 1.04.2011 r. i 3.10.2011 r. oraz Wojewody L. z dnia 27.04.2012 r.). Wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2012 r. wobec utraty mocy art. 11 ust. 3 na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1372), to jednak nadal znajduje ona zastosowanie do sytuacji zaistniałych w okresie jej obowiązywania. Uzasadnia to nadal stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów z uwagi na jego skutki (tak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i wyroki II SA/Łd 754/12, II SA/Go 47/13, II SA/Łd 1069/12).
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 11 ust. 3 ustawy stanowił, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu i zasięgnięciu opinii wskazanych podmiotów. Uchwały podejmowane na podstawie tego przepisu podlegały rozstrzygnięciom nadzorczym, z których wymienić można rozstrzygnięcie Wojewody Z. z dnia 28.09.2005 r. (rada gminy nie jest umocowana do uchwalenia przepisu ustanawiającego na rzecz schroniska prawo zatrzymania zwierzęcia), Wojewody P.z dnia 2.01.2008 r. (taka sama teza), Wojewody K.z dnia 23.07.2008 r. (tak samo, NZS 2008/5/96), Wojewody D. z dnia 1.04.2011 r. (brak upoważnienia dla rady gminy do wprowadzania opłat za usługi związane z wyłapywaniem zwierząt - w rozstrzygnięciu tym Wojewoda ponadto zaliczył uchwały do prawa miejscowego, zaś w uzasadnieniu uznał za niedopuszczalne ustanowienie na rzecz schroniska prawa zatrzymania) oraz z dnia 23.12.2011 r. (nieważność ustanowienia opłat, według uzasadnienia uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego). Odnośnie spornego zagadnienia przynależności tego rodzaju uchwał do aktów prawa miejscowego wymienić można rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L.z dnia 24.04.2012 r. i Wojewody Ś. z dnia 30.04.2012 r., jednak wydane wobec uchwał podjętych nie na podstawie art. 11 ust. 3, lecz art. 11a ustawy. Rozstrzygnięcie z dnia 24.04.2012 r. wydano w nawiązaniu do wyroku II SA/Op 324/11 dotyczącego innego rodzaju uchwały, opatrzonego glosą krytyczną P. Chmielnickiego w GSP - Prz. Orz. 2012/2/11-20 omawiającą ogólnie pojęcie aktu prawa miejscowego. Glosator postuluje w szczególności, aby ocenę na temat przynależności określonej uchwały do prawa miejscowego podejmować na podstawie jej treści, w sposób skonkretyzowany i bez schematycznych uogólnień, przy czym przykładowo istotne być może, czy dana uchwała adresowana jest do podmiotów zewnętrznych, regulując ich uprawnienia lub obowiązki albo zadania wraz z normą kompetencyjną służącą wykonaniu tych zadań. Uchwała adresowana do "wewnętrznej" jednostki organizacyjnej może mieć charakter prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 2 u.s.g. i art. 169 ust. 4 Konstytucji RP), jeżeli jednostka ta bezpośrednio bierze udział w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i nawiązuje relacje o charakterze zewnętrznym. Decydują więc cechy norm uchwały, nie zaś jej nazwa, szczególnie w sytuacji niedostatków przepisów ustawowych zawierających upoważnienia do stanowienia uchwał, jak też istotne jest ustalenie adresata uchwały w zestawieniu ze sposobem jej oddziaływania na podmioty zewnętrzne. Odnośnie uchwał podjętych na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy w orzecznictwie sądowym zalicza się je do aktów prawa miejscowego (wyrok II SA/Ka 249/12 stwierdza nieważność uchwały z 2000 r., jako skierowanej do mieszkańców gminy lub właścicieli wyłapanych zwierząt i zawierającej normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wyrok II OSK 1667/11 nie dotyczący wprost tego zagadnienia powołuje jednak art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. regulujący kontrolę sądową aktów prawa miejscowego, wyrok II SA/Ka 567/11 zalicza uchwałę do aktów prawa miejscowego, gdyż skierowana jest do mieszkańców gminy i dotyczy sytuacji powtarzalnych oraz ma charakter abstrakcyjny, stąd stwierdza nieważność uchwały z 1999r., skarga kasacyjna w tej sprawie uległa oddaleniu wyrokiem II OSK 636/12, chociaż raczej z uwagi na niedostatki samej skargi). Można wzmiankować, że odnośnie uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ustawy zaczyna ostatnio przeważać pogląd o ich przynależności do aktów prawa miejscowego (por. wyrok II OSK 37/13, odmiennie przykładowo wyrok II SA/Wr 686/12 i powołane tam orzecznictwo na tle znowelizowanych przepisów, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 856). Stan prawny współkształtowany jest w omawianym zakresie przepisami rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 753) w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, jednak nie zawiera ono unormowań istotnych w niniejszej sprawie.