Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
W dniu 10 września 2012r. do Starosty wpłynął wniosek T. K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę domku rekreacyjnego na działce nr 348 położonej w miejscowości O. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, z którego wynikało, że działka pozostaje we współwłasności osób wymienionych w wykazie i ujawnionych w rejestrze gruntów, także załączonych do wniosku. Pismem z dnia 1 października 2012r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentu z którego wynika prawo dysponowania całością nieruchomości. Podano, że zapis w akcie notarialnym z dnia [...] o zakupie przez I. K. udziału wynoszącego 381/5500 części we współwłasności wspomnianej działki wskazywanym jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnosi się do posiadania części nieruchomości i nie ma mocy prawnej w zakresie rozporządzania nieruchomością wspólną, przekraczającą zwykły zarząd, za którą należy uznać budowę budynku. W związku z tym inwestor zobowiązany jest uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli na budowę i wskazać dokument z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie skutkować będzie jego pozostawieniem bez rozpoznania. W piśmie z dnia 19 października 2012r. inwestor uznał żądanie przedstawienia dokumentu z którego wynikałoby prawo do dysponowania całością nieruchomości na cele budowlane za bezpodstawne. Z kolei 16 listopada 2012r. wniósł do Wojewody zażalenie na przewlekłość i bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy pozwolenia na budowę, które postanowieniem z dnia [...] uznano za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013r. T.K. domagał się wydania wyroku sądowego nakazującego wydanie przez Starostę decyzji w oparciu o art. 35 ust.4 prawa budowlanego. Stwierdził, że działka nr 348 jest podzielona na 15 działek, które zostały zakupione przez współwłaścicieli z przeznaczeniem do zabudowy letniskowej. Ich wielkość wynosi od 250 do 450m2. Ponieważ wszyscy współwłaściciele są zainteresowani budową nie ma podstaw do twierdzenia, że nie dysponuje ich zgodą. Podkreślił, że inni współwłaściciele także składali wnioski o pozwolenie na budowę, ale ich nie otrzymali.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, ponownie zaznaczając, że według aktu notarialnego z dnia [...] T. K. zakupił udział wynoszący 381/5500 części we współwłasności nieruchomości nr 348 o powierzchni 0,55ha. Akt nie zawierał zgody pozostałych współwłaścicieli na budowę. Wezwano zatem skarżącego do jej przedstawienia, a po upływie wyznaczonego terminu na podstawie art. 64 § 2 kpa pozostawiono wniosek bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze uznaje się, że zaskarżenie bezczynności dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia albo innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zapatrywaniu skarżącego, złożony wniosek o pozwolenie na budowę nie mógł skutkować wydaniem żądanej decyzji, co przesądza o braku podstaw do zarzucenia Staroście Włodawskiemu bezczynności. Słusznie bowiem organ stwierdził, że jest on niepełny i nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie. Dokonując oceny tego stanowiska przypomnieć należy, że według art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst. jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianą ) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku , pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie w obecnym stanie prawnym obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, a jedynie złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu takiego prawa, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że wspomniane oświadczenie nie jest niewzruszalne, ale stanowi jedynie środek dowodowy, podlegający badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2009r. II OSK 1534/08, 15 grudnia 2008r. II OSK 1618/07 i 4 stycznia 2008r. II OSK 1791/06 oraz podane tam orzecznictwo opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie ulega wątpliwości, co jasno wynika ze złożonych wniosków oraz załączonego do jednego z nich wypisu z rejestru gruntów, że skarżący jest jedynie współwłaścicielem działki 348, na której miała być realizowana budowa. Oczywistym potwierdzeniem tego faktu jest akt notarialny z dnia [...] na mocy którego żona skarżącego nabyła udział w tej nieruchomości wynoszący 381/5500 części oraz wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 25 marca 2013r. gdzie oboje małżonkowie zostali ujawnieni jako współwłaściciele działki 348. W orzecznictwie od dawna nie budzi wątpliwości pogląd, według którego budowa realizowana na nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, dla której wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli ( wyroki NSA z dnia 18 lipca 1983r. I SA 471/83 ONSA 1983/2/59 i 29 marca 1990r. IV SA 33/90 ONSA 1990/2-3/35,. cyt. już wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008r. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. II OSK 1188/2010, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006r. II OSK 593/05 opublikowane w CBOSA). W sprawie jest oczywiste, że inwestor zgody takiej nie przedstawił, ograniczając się jedynie do wskazania współwłaścicieli działki, co organ słusznie uznał za niewystarczające. Dla odmiennej oceny nie może mieć żadnego wpływu, podnoszony w toku wymiany korespondencji wynikający z § 6 wspomnianego aktu notarialnego, argument o wydzieleniu działki gruntu o powierzchni 340m2 oznaczonej nr 13 na mapie sytuacyjnej do wyłącznego posiadania skarżącego i jego żony. W istocie bowiem chodzi tu jedynie o stan faktyczny, a nie prawny. Prawidłowy jest także sposób załatwienia wniosku przez Starostę. Rzeczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006r. ( II OSK 95/06 opubl. w CBOIS ) nie kwestionując stanowiska, zgodnie z którym brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji pozwalającej na budowę, stwierdził, że względy celowościowe przesądzają, aby również wspomniane oświadczenie było uzupełniane w trybie art. 35 ust.1 pkt.3 ustawy Prawo budowlane, który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kpa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyłącza się jednak do tezy zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010r. ( II OSK 917/10 opubl. w CBOSA ) zgodnie z którą art. 35 ust.3 prawa budowlanego, nakładający w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, na który wskazywał także skarżący jako mający zastosowanie w sprawie, odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Dyspozycją tego przepisu nie jest natomiast objęta kwestia zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji zatem, gdy organ zauważył brak stosowanych oświadczeń pozostałych współwłaścicieli, prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 kpa. Skoro określony w tym przepisie siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może zostać przedłużony przez organ administracyjny i że skarżący nie uzupełnił wszystkich braków oświadczenia w tym terminie, nie można zarzucić Staroście Włodawskiemu, że pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania pozostawał w bezczynności.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.