Organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemerytalnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Janiny K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 26 lutego 1998 r., (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we W. z dnia 1 czerwca 1999 r., II SA/Wr 597/98 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania NSA OZ we Wrocławiu.
Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w Z.-Ś. decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r. przyznał Janinie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 1997 r. w wysokości 120 procent zasiłku podstawowego; jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a", art. 24 ust. 1 i 3 oraz 6a, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, w uzasadnieniu zaś stwierdzono spełnienie przez J. K. warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" i art. 24 ust. 1 tej ustawy.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia 6 lutego 1998 r., wydana na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a", art. 24 ust. 1, 3 i 6a, art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janiny K. powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że Janina K. w dniu 1 grudnia 1997 r. zarejestrowała się jako bezrobotna, a ostatnia jej umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących pracodawcy. Ogólny staż pracy odwołującej się, łącznie z pracą w gospodarstwie rolnym, wynosi 33 lata 2 miesiące i 29 dni, a lata pracy i inne okresy uprawniające do zasiłku wynoszą 21 lat i 5 miesięcy. Janina K. nie spełnia łącznie wszystkich, wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanek uprawniających do zasiłku przedemerytalnego. Przepisy ustawy nie zaliczają pracy w gospodarstwie rolnym do okresu uprawniającego do zasiłku. Pracę taką zgodnie z przepisami emerytalnymi zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury, a także do pracowniczego stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika. Do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wymaga się "okresu uprawniającego do zasiłku", a nie ogólnego stażu pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 czerwca 1999 r. II SA/Wr 597/98 uchylił zaskarżoną przez Janinę K. decyzję organu drugiej instancji. W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy zostały naruszone przepisy postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji było przyznanie Janinie K. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa od zasiłku w określonej wysokości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzja organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjną, decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i nie może rozszerzać zakresu sprawy. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady "dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy." Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było przyznanie prawa do zasiłku w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia poprzez poszerzenie jej zakresu o rozstrzygnięcie kwestii prawa do zasiłku przedemerytalnego, co nie stanowiło przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o żądanie nie stanowiące przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to organ odwoławczy powinien był albo uchylić kwestionowaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub nie zmieniając podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pierwszej instancji, poinformować stronę o możliwości wszczęcia w tej sprawie odrębnego postępowania.