Dnia 5 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody D. z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu G. z dnia 29.01.2004r. Nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze.
Rada Powiatu G. w dniu 29.01.2004 r. podjęła uchwałę Nr XVI/108/2004 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. - powołując jako podstawę prawną art. 35 ust. l ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. l592 ze zm.).
W § 1 uchwalono w/w Regulamin i wskazano, że stanowi on załącznik do uchwały; wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu G. (§ 2), stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1.03.2004 r. (§ 3) i że traci moc uchwała Nr III/19/2002 Rady Powiatu G. z dnia 20.12.2002 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w G. (§ 4).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2004 r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 79 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność w/w uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru 9.02.2004r.
Przeprowadzone postępowanie nadzorczego wykazało - jak stwierdził Wojewoda D. - że uchwała narusza w sposób istotny § 29 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie bowiem z powołanym § 141, określającym zasady techniki prawodawczej, do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz dziale I rozdziały 2-7, o ile zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z §29 (dział I, rozdział 4) "Zasad techniki prawodawczej", który na podstawie przytoczonego §141 odnosi się także do uchwał i zarządzeń, ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustaw; w załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust.2). Tymczasem - jak wskazał organ nadzoru - uchwalony Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w G. stanowi załącznik do uchwały Rady Powiatu G. - a zatem uchybia w/w przepisom. Wojewoda D. powołał na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2003r. sygn. akt II SA/Wr 1389/03 - w uzasadnieniu którego podkreślono konieczność ścisłego przestrzegania "Zasad techniki prawodawczej". Umieszczenie zatem przepisów prawnych (a taki charakter mają - zdaniem organu nadzoru - postanowienia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa) w załączniku do uchwały jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Powiat G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę.
Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego strona skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowy, poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu G. w sposób istotny narusza prawo.
W ocenie Powiatu G. organ nadzoru błędnie zakwalifikował naruszenie prawa jako istotne tj. skutkujące nieważnością uchwały. Strona skarżąca wywodziła, że skoro zgodnie z art.79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały a jedynie ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa - to najistotniejsze w sprawie jest ustalenie, czy uchwalenie Regulaminu Organizacyjnego poprzez zamieszczenie jego treści w załączniku do uchwały, nie zaś w treści uchwały, z naruszeniem "Zasad techniki prawodawczej" stanowi uchybienie prawu o znamionach "istotności" czy też jest to nieistotne naruszenie prawa. Podniesiono, że powołany artykuł nie definiuje "istotnego" i "nieistotnego" naruszenia prawa, także orzecznictwo i doktryna nie dokonały dokładnego określenia tych pojęć. Funkcjonuje jednak pogląd, że pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie może być utożsamiane z "rażącym naruszeniem prawa" i nie pokrywa się z przesłanką z art. 156§1 kpa. Jako przykłady.,, nieistotności" naruszenia prawa orzecznictwo i doktryna wskazują: 1/ zastosowanie nieodpowiedniej podziałki klasyfikacji budżetowej, 2/ niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały absolutoryjnej, 3/ nieprawidłowe zredagowanie części przepisu uchwały składającej się z dwóch zdań współrzędnie złożonych (wyrok NSA z dnia 26.06.1996r. sygn.akt I SA/Wr 628/96). W ocenie wnoszącej skargę gminy analiza tej kategorii naruszeń prowadzi do wniosku, że nieistotne naruszenie prawa to naruszenia przede wszystkim formalne, drobne, mało znaczące i niedotyczące istoty zagadnienia. Wywodzono, że zamieszczenia treści regulaminu organizacyjnego w załączniku do uchwały zamiast w treści samej uchwały, przy braku ze strony organu nadzoru uwag i zarzutów co do treści samego regulaminu (co do meritum) jest właśnie nieistotnym naruszeniem prawa o znamieniu mało istotnym prawnie i nie wykazującym cech kwalifikowanego naruszenia prawa. Strona skarżąca wskazała też, że akty władcze działania nadzoru przybierają dwojaką postać, są to rozstrzygnięcia nadzorcze i wskazania nadzorcze a druga z kategorii dotyczy właśnie nieistotnych naruszeń prawa. Zdaniem Powiatu G. organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie aktu władczego z art.79 ust.l ustawy wobec uchwały dotkniętej tylko wadą nieistotną, podczas gdy co najwyżej uprawniony był jedynie do zastosowania sankcji z art.79 ust.4 tj. powinien ograniczyć się do wskazania nadzorczego.