Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. o zmianie uchwały nr [...] w sprawie taryf opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W. oddala skargę.
Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] o zmianie uchwały nr [...] w sprawie taryf, opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W.. Badając legalność tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 i 74 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Rada Miejska W. opisaną uchwałą dokonała nowelizacji uchwały Nr [...] w sprawie taryf opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W.. W § 1 przedmiotowej uchwały Rada nadała nowe brzmienie § 1 ust. 3 uchwały Nr [...], mianowicie, który po nowelizacji zyskał brzmienie: "3. Bilety jednorazowe i okresowe na okaziciela obowiązują wyłącznie na terenie Gmin W., S i J.."
Stwierdzając nieważność uchwały, organ nadzoru wyjaśnił, że wprowadzenie nowelizacji wiąże się z zawarciem przez Gminę W. z Gminą J., a wcześniej również z Gminą S., porozumienia dotyczącego wykonywania zadania publicznego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Jak podniósł Wojewoda, zmieniona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a zatem i akt ją zmieniający stanowi taki akt. Tym samym, zaskarżoną uchwałą, Gmina W. podjęła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie trzech gmin.
Jak dalej podnosił w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru, możliwość zawierania pomiędzy gminami porozumień międzygminnych wprowadzona została mocą art. 74 ust. 1 ustawy gminnej. Z kolei art. 74 ust. 2 przesądził, że gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. O ile bowiem utworzenie związku międzygminnego wiąże się z powstaniem odrębnej osoby prawnej, przejmującej od gminy realizację zadań w sposób kompleksowy, obejmujący stanowienie prawa w zakresie zadań związku, obowiązującego na obszarze działania gmin tworzących związek, o tyle powierzenie realizacji zadań na mocy porozumienia nie wiąże się z przekazaniem kompetencji prawotwórczych. Zgodnie z art. 64 ustawy gminnej związek gminny posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Posiada również własne organy, w tym organ stanowiący, uprawniony do podejmowania uchwał.
Tymczasem w odniesieniu do porozumienia międzygminnego takich uregulowań brak. Co więcej, w wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 30 maja 2011 r., ustawodawca zrezygnował z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o związkach międzygminnych do porozumień. W ocenie Wojewody, w świetle postanowień Konstytucji, jedynie gmina ma kompetencje do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na jej terenie i jednocześnie jedna gmina nie może ustanawiać prawa miejscowego obowiązującego na obszarze innej gminy. Dodatkowo, jak wskazał Wojewoda, dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma także regulacja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: 1) gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Na mocy tego przepisu prawa funkcję organizatora, o ile zostało zawarte odpowiednie porozumienie, może wykonywać gmina, która przejęła realizację tego zadania. Niemniej, w ocenie organu nadzoru, objęcie funkcji organizatora wiąże się z kompetencjami stricte wykonawczymi, nie jest zaś równoznaczne z przejęciem kompetencji prawotwórczych.