Według art. 1 ust. 2 u.g.k., gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że zakres gospodarki komunalnej określają zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, a istotą gospodarki komunalnej jest realizacja celów o charakterze użyteczności publicznej. Zasadniczym celem gospodarki komunalnej, jako działalności polegającej na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty w sferze użyteczności publicznej.
Na pojęcie użyteczności publicznej składają się zatem następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3) zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto, co zdaniem organu nadzoru jest istotne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni. Usługi komunalne powinny być świadczone w sposób ciągły, dostępny dla wszystkich, według właściwych standardów.
Wysokość cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego lub też sposób ich ustalania, są określane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do postanowień art. 4 ust. 1 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, przy czym uprawnienia ujęte w punkcie 2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).
Przeznaczenie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami można zdaniem organu nadzoru uznać za mieszczące się w sferze użyteczności publicznej i związane z nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stosownie zatem do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. rada gminy była uprawniona do określenia wysokości opłat za korzystanie z płatnego parkingu.
Jednakże w § 4 uchwały postanowiono, że w przypadku zaparkowania pojazdu bez wniesienia opłaty parkingowej pobiera się opłatę dodatkową. W ocenie organu nadzoru unormowanie to podjęto z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Rada uprawniona jest do określenia wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, gdy tymczasem wprowadziła wysokość opłaty dodatkowej. Skarżący zauważył, że opłata dodatkowa została przewidziana w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.d.p.), według którego, "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową". Na podstawie zaś art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ponadto opłatę, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania może ustalić rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Opłata dodatkowa pobierana jest zatem jedynie w przypadku nieuiszczenia opłaty za zaparkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ustalonej przez radę gminy w obszarze dróg publicznych.