Gospodarka związków komunalnych, o których mowa w art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wymaga uchwalania budżetów - odpowiednio do wymogów ustanowionych wobec gmin.
Zgromadzenie Komunalnego Związku Ciepłownictwa podjęło uchwałę w sprawie budżetu Związku na 1993 r. opierając ją na przepisie par. 35 statutu Związku. W załączniku do tej uchwały określiło przewidywane koszty i przewidywane wpływy Związku.
Uchwała ta została poddana badaniu przez Regionalną Izbę Obrachunkową, która uchwałą uznała uchwałę budżetową w całości za nieważną i wskazała sposób usunięcia nieprawidłowości. W wykonaniu tych zaleceń ZKZC uchwaliło załącznik nr 1 do swojej uchwały w nowym brzmieniu.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały ZKZC w części dotyczącej załącznika do uchwały przedstawiającego klasyfikację wydatków budżetowych w pozycji 2 /wynagrodzenia bezosobowe 200 mln zł/ i 14 /amortyzacja środków trwałych 1.368 mln zł/ oraz co do ogólnej kwoty wydatków /24.992 mln zł/. W tejże uchwale ustaliło budżet w części dotkniętej nieważnością w ten sposób, że:
- kwotę 200 mln zł z par. 12 rozdział 7011 dział 70 przenosi się do par. 36 rozdział 7011 dział 70, którego wartość po zmianach wynosi 6.732 mln zł.
- poz. 14 wydatków pn. "Amortyzacja środków trwałych" wykreśla się,
- ogólną kwotę wydatków ustala się na kwotę 46.624 mln zł.
W uzasadnieniu swojej uchwały KRIO podnosi, że w kwestionowanym załączniku sklasyfikowano wydatki i dochody Związku według zasad przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz rocznych przychodów i rozchodów - z wyłączeniem poz. 2 i 14 wydatków. par. 12 wymieniony w poz. 2 wydatków załącznika nie występuje w klasyfikacji budżetowej, nie stanowi więc wydatków. W konsekwencji ogólna wysokość wydatków została zawyżona.
W dalszej części uzasadnienia KRIO twierdzi, że zapisy statutu Związku wskazują na konieczność stosowania przez Związek ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - prawo budżetowe. Budżet gmin i budżet związku gmin to, zdaniem KRIO, pojęcia tożsame i stosują się do nich normy prawa budżetowego.
Na wyżej wymienioną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Komunalny Związek Ciepłownictwa wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wniósł o uchylenie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej. W uzasadnieniu skargi wyraził wątpliwość, czy związek komunalny jest cywilnoprawnym porozumieniem gmin mającym stosować przepisy prawno-finansowe i podatkowe dotyczące powszechnych osób prawnych, czy też jest osobą prawa publicznego, która winna stosować jako jednostka budżetowa przepisy prawa budżetowego. Związek powołuje się tu na pisma Ministerstwa Finansów i Izby Skarbowej, z których wynika, że związki komunalne nie powinny być traktowane jako jednostki budżetowe.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. Uważa ono, że związek komunalny jest jednostką samorządu terytorialnego, a statut KZC nakazuje prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu Związku. Wobec braku szczególnych uregulowań do związków komunalnych należy stosować przepisy prawa budżetowego. Regionalna Izby Obrachunkowa stwierdza ponadto, że obowiązek prowadzenia rachunkowości przez Związek na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 1991 r. wynika wprost z przepisów tego rozporządzenia, a zasady rachunkowości w nim ustalone dotyczą zarówno jednostek budżetowych, jak i innych podmiotów. Dodaje też, że stanowisko Izby Skarbowej, na które powołuje się skarżący, jest tylko nie popartym argumentami prawnymi poglądem organu podatkowego w sprawie.