Porozumienia komunalne, o których mowa w art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych /art. 9 ust. 1 ustawy/ mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 14 kwietnia 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P.".
Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 kwietnia 1994 r. /ON-I-01374/8/94/, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr LXXI/648/94 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P." w N.M.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że w par. 1 uchwały Rada Gminy wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia komunalnego ze Związkiem Gmin "P.", a tym samym naruszyła przepisy art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 12 stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielania na ten cel majątku. Natomiast art. 74 ustawy precyzuje krąg podmiotów, które mogą zawierać porozumienie komunalne; podmiotami takimi w myśl ustawy są gminy. Podejmując uchwałę bez upoważnienia ustawowego, rada rozszerzyła krąg podmiotów, z którymi można zawierać porozumienia komunalne, o związek gmin.
Rada Miejska w Ł. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem, i wnoszono o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie terytorialnym podejmowanie uchwał w sprawie współdziałania z innymi gminami należy do wyłącznej właściwości rad gmin. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie rozgranicza form współdziałania gmin, w szczególności w kontekście ogólnej zasady określonej w art. 9 ustawy, zgodnie z którą gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami w celu wykonywania swoich zadań. Takim podmiotem jest Związek Gmin "P.", mający osobowość prawną. Zawarcie przez Gminę Ł. porozumienia z tym Związkiem nie narusza przepisów ustawy samorządowej, zwłaszcza że ustawa nie ogranicza podmiotów, z którymi stosowne porozumienia mogą być zawierane. Porozumienie łączące wyłącznie gminy ma w istocie charakter porozumienia komunalnego i zarzut Wojewody o naruszeniu w tym względzie art. 74 ustawy jest bezpodstawny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może podejmować uchwały o współdziałaniu z innymi gminami, wydzielając na ten cel majątek. Zgodnie z art. 74 tej ustawy gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań. Związek komunalny na mocy art. 65 ust. 2 ustawy samorządowej uzyskuje osobowość prawną i w obrocie prawnym występuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy przyjąć, że Rada Miasta, podejmując sporną uchwałę, rozszerzyła krąg podmiotów, z którymi można zawierać porozumienia komunalne. Porozumienie stanowiące załącznik nr 1 do kwestionowanej uchwały wykracza poza jej zakres, postanawiając o przystąpieniu Miasta Ł. do Związku Gmin "P." /par. 1 głosi, że celem porozumienia jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w określonym zakresie, a par. 5 zapewnia przedstawicielom Miasta Ł. udział w pracach organów Związku/. Tym samym trzeba przyjąć, że celem uchwały jest przystąpienie Gminy Ł. do Związku Komunalnego "P.", a podjęcie uchwały o zawarciu porozumienia pozwala w tym wypadku na pominięcie przepisów dotyczących procedury przystąpienia do związku komunalnego. Wojewoda wskazał także, że w skardze nie odniesiono się do głównego zarzutu naruszenia art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym.