Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 465/13 odrzucające skargę U. O. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Rada Miasta Torunia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.), w § 1 postanowiła zawrzeć z [...] umowę zamiany nieruchomości, powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Torunia.
W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zarzuciła wskazanej powyżej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez zbycie nieruchomości, należącej do jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miasta Toruń) osobie prawnej, niemającej pierwszeństwa jej nabycia, z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez skarżącą, dotychczasowym najemcą lokalu na czas nieoznaczony,
- art. 34 ust. 4 u.g.n. poprzez niezawiadomienie na piśmie przez jednostkę samorządu terytorialnego (Gminę Miasta Toruń) o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym skarżącej pierwszeństwie o nabycie nieruchomości, w wobec czego zostały naruszone prawa skarżącej, która nie miała możliwości nabycia nieruchomości, mimo istnienia po jej stronie pierwszeństwa w nabyciu własności,
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, polegającym na podjęciu przez organ jednostki samorządu terytorialnego (Gminę Miasta Toruń) uchwały naruszającej porządek prawny a także poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela wobec działania w granicach prawa władzy publicznej,
- art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady działania organu władzy państwowej w granicach prawa, co doprowadziło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, uznając stan faktyczny za bezsporny. Stwierdził zachowanie przez skarżącą terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Wskazał również na art. 101 ust. 1 u.s.g., i stwierdził, że z przepisu tego wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" było wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Pod rządem ustawy z dnia 13 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowano, że uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 tej ustawy (o NSA) przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Będą to, więc działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych (zob. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2/2001, poz. 52). Stanowisko to wyrażone w odniesieniu do uchwały poprzedzającej zawarcie przez gminę umowy sprzedaży jest również aktualne na gruncie p.p.s.a., chociaż w nieco odmienny sposób określony został zakres kognicji sądów administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu rozważenia wymagało jednak, czy uchwała rady gminy w sprawie zamiany konkretnych nieruchomości, poprzedzająca zawarcie umowy zamiany nieruchomości stanowiących własność gminy, należy do uchwał "z zakresu administracji publicznej’. Zdaniem sądu orzekającego, uchwała taka (o zamianie nieruchomości) nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi natomiast wyraz woli organu stanowiącego w sprawie dokonania czynności cywilonoprawnej. Innymi słowy jest uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Sąd wskazał, że gmina będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem organów, stanowiącego - rady gminy i wykonawczego - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), będących organami administracji publicznej w sytuacji wykonywania swoich zadań w ramach powierzonego imperium. Ta sama gmina będąc również podmiotem prawa cywilnego, przy pomocy tych samych organów, podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością. W obu sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Jeśli chodzi o gospodarowanie przez gminę mieniem, to szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami uregulowane zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1) u.g.n., ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane (np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste w Dziale II, rozdział 2, zatytułowany "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste"). Te dodatkowe, wykraczające poza Kodeks cywilny regulacje, mimo że nie pozbawiają samych czynności charakteru cywilnoprawnego, przemawiają za przyznaniem uchwałom poprzedzającym ich dokonanie, charakteru podjętych w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Natomiast zamiana nieruchomości uregulowana została jedynie w art. 15 ust. 1 u.g.n. który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Brak na gruncie u.g.n. dodatkowych unormowań oznacza, że do zamiany w pełnym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim przypadku gmina w ramach dominium samodzielnie decyduje o swoim mieniu a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny. Zdaniem sądu, dodatkowym argumentem przemawiającym za cywilnoprawnym charakterem takiej charakterem uchwały jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym; w przepisie tym pośród uchwał podejmowanych przez radę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie wymieniono zamiany nieruchomości. Sąd dodał, że analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 11 lipca 2003 r. sygn. I SA 387/03 gdzie stwierdzono, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Nie może, więc być zaskarżona do sądu administracyjnego (LexPolonica nr 362377). Ponieważ przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona uchwała sprawy takiej nie dotyczy (ma charakter cywilnoprawny), dlatego sąd odrzucił skargę w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).