Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kłaj od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 725/06 o odrzuceniu skargi Gminy Kłaj na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2006 r. odrzucił skargę Gminy Kłaj na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Kłaj występowała jako organ I instancji. W związku z tym nie miała ona uprawnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, działającego wobec niej jako organ wyższego stopnia. Brak uprawnienia do wniesienia skargi jest niezależny od interesu prawnego Gminy Kłaj i wynika z faktu, iż gmina, jako organ administracji, nie może na pewnym etapie postępowania przekształcić się z organu wydającego rozstrzygnięcie w sprawie, w podmiot posiadający uprawnienia do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia. Przyznanie organowi samorządu terytorialnego uprawnień organu administracji oznacza, że jednostka samorządu może bronić swoich interesów wyłącznie w formach właściwych dla takiego organu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina Kłaj, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Zdaniem Gminy stwierdzenie Sądu, iż nie ma ona prawa do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jest niezgodne z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wójt Gminy Kłaj, wydając decyzję w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, wykonał jedynie postanowienie uchwały Rady Gminy z dnia 11 października 2004 r. nr XXIV/182/2004 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, nie dokonywał natomiast rozstrzygnięcia w sprawie opłat. Wątpliwości skarżącego budzi także fakt, iż decyzje SKO nie mogą być zaskarżone, mimo iż w jego ocenie są niezgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Po analizie akt sprawy nie ulega wątpliwości, że w dniu 8 grudnia 2005 r. Wójt Gminy Kłaj, opierając się na ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz na postanowieniach powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Kłaj w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich, wydał decyzję administracyjną ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4 273,50 zł, dla gruntu będącego własnością B. W. i A. R. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które w dniu 17 marca 2006 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprawa dotyczy więc niewątpliwie rozstrzygnięcia administracyjnego Wójta Gminy Kłaj. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te określają kompetencje organów gminy, które nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Nie jest trafne stanowisko pełnomocnika Gminy Kłaj, iż organ gminy, działając na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, takich jak uchwały rady gminy, nie wydaje rozstrzygnięć, a jedynie wykonuje ww. akty. Wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych jest nierozłącznie związane z wykonywaniem przepisów powszechnie obowiązujących, zgodnie z zasadą, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Sytuacja, w której organ wydając rozstrzygnięcie wykonuje postanowienia aktu prawa powszechnie obowiązującego jest więc jedynie możliwa w istniejącym systemie prawa. Fakt, że Wójt Gminy Kłaj wydając decyzję z dnia 8 grudnia 2005 r. wykonywał uchwałę Rady Gminy Kłaj nie oznacza zatem, że nie był organem administracyjnym wydającym rozstrzygnięcie w I instancji, a co za tym idzie, że posiada uprawnienie do zaskarżania rozstrzygnięć organu wyższego stopnia.