Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr), Zbigniew Rausz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3042/03 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002 r. Nr 72/02 w przedmiocie powołania Zastępcy Burmistrza Gminy i Miasta [...] postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzić od Burmistrza Gminy i Miasta w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 180,- zł (słownie sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
OSK 1138/04
U Z A S A D N I E N I E
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 3042/03 odrzucił skargę Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia 31 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...].
W uzasadnieniu postanowienia sąd stwierdził, iż zarządzenie w całości i wyłącznie jest aktem powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych.
Tekst tego zarządzenia ma wszelkie cechy, adresowanego do powołanego pracownika, aktu indywidualnego, którego przedmiotem są zagadnienia stosunku pracy M. W. na nowym stanowisku pracy. Również art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych akcentuje przynależność przedmiotu i skutków prawnych zaskarżonego zarządzenia do prawa pracy, odsyłając w kwestiach nie uregulowanych w tej ustawie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy. Sąd powołał się nadto na argumentację przedstawioną w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 29.08.2001 r. Nr III RN 123/01.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust.1 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, względnie uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z art. 91 ust.1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał (również zarządzeń) organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Zatem z przepisu tego wynika, iż organ nadzoru może zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy , niezależnie od ich przedmiotu. Każdy więc tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru.
Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt 9/02 orzekając, że art. 91 ust.1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji RP. W rozpoznawanej przez Trybunał sprawie przedmiotem uchylonej w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały było wynagrodzenie burmistrza, a więc sprawa podlegająca na zasadzie art. 31 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych kognicji sądu pracy. Mimo to Trybunał uznał, iż wówczas Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do odmowy orzekania o rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, chociażby nawet wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej z zakresu prawa pracy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż uchwały organów gminy dzielą się na dwie grupy : po pierwsze - podjęte z zakresu administracji publicznej i podlegające kontroli NSA oraz po wtóre - podjęte w innych sprawach (nie należących do zakresu administracji publicznej) i objęte kognicją sądów powszechnych. Tego podstawowego podziału kognicji sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie zachowuje będący przedmiotem pytania prawnego art. 91 ust.1 zd. 2 ustawy samorządowej. Zdaniem TK intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał (zarządzeń) organów gminy nadzorowi, przy jednoczesnym umożliwieniu jednostkom samorzadu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego.