Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz R. S. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) stwierdzono, iż grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne położone we wsi S. gm. R. wybudowane z udziałem czynu społecznego przeszły z dniem 1 października 1985 r. z mocy prawa na własność Państwa. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. wskazując, iż zmienił się jedynie dotychczasowy stan władania wykazywany wg mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych. Żaden wprawdzie przepis ustawy nie wskazuje na konieczność wydawania decyzji deklaratoryjnych stwierdzających, że konkretna nieruchomość oddana na cel budowy drogi z udziałem czynu społecznego stała się z dniem wejścia w życie ustawy własnością Państwa. Prezentowane jest również stanowisko, iż potwierdzeniem przejęcia na własność Państwa gruntów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest zaświadczenie. W sytuacji zatem, gdy nie ma utrwalonego orzecznictwa oraz brak przepisu prawa materialnego normującego tę kwestię, czy należy wydać decyzję, czy zaświadczenie - nie może to stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzając, że wprawdzie grunty niewątpliwie przechodzą na własność Państwa z mocy prawa ze wskazaną datą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, to potwierdzenie tego przejścia było konieczne do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz naniesienia zmian w ewidencji gruntów.
W skardze zarzucono wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. bez podstawy prawnej, domagając się stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych to szczególna forma wyzbycia się własności przez dotychczasowego jej właściciela nakłada na organy decyzyjne w tych sprawach szczególny obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, której przypisuje się dokonanie czynności prawnej w postaci oddania gruntów pod drogi publiczne ze świadomością utraty ich własności, bez materialnej rekompensaty. Wobec faktu, iż różne były stanowiska doktryny co do tego, czy w okolicznościach przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy należało wydać decyzję, czy też zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 kpa, zasadnym jest przyjęcie, iż ustawa nie reguluje sposobu przejścia na własność Państwa drogi publicznej. Nie można zatem jako naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Podstawowym kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji jest stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciągnięcie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznanie za naruszające prawo sytuacje, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.