Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Bk 361/07 w sprawie ze skargi Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu miasta oddala skargę kasacyjną
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt I SA/Bk 361/07 - po rozpoznaniu skargi Rady Miasta B. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2007 - uchylił zaskarżoną uchwałę jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa i określił, że nie może być ona wykonana.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Wraz ze złożeniem do RIO uchwały budżetowej Burmistrz Miasta B. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, wskazując, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w B. P. zmieniła - w stosunku do zaproponowanego przez Burmistrza projektu tej uchwały - zapis dotyczący zakresu upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie oraz dokonała zmian polegających na zwiększeniu planu dochodów oraz zmniejszeniu planu wydatków - bez zgody Burmistrza - z naruszeniem art. 179 ustawy z 30 czerwca 2005 r. - o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - dalej: u.f.p.
Rozpatrując sprawę Kolegium RIO uznało, że zmiana dotycząca zakresu upoważnienia Burmistrza do dokonywania zmian w budżecie, nie narusza prawa. Natomiast w kwestii naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do projektu uchwały budżetowej zmian, na które nie wyraził zgody organ wykonawczy, Kolegium RIO stwierdziło, iż art. 183 ust. 2 u.f.p. nie jest swoistym lex specialis w stosunku do fundamentalnej reguły z art. 179 u.f.p., określającej wyłączność inicjatywy uchwałodawczej w zakresie budżetu, poza szczególnymi przypadkami, gdy może zostać "zastąpiona" jego zgodą na propozycję organu stanowiącego.
Orzekając w sprawie WSA przyjął, że spór między Kolegium RIO w B. a Radą Miasta B. P. nie dotyczył ustaleń stanu faktycznego, lecz sposobu rozumienia prawa, głównie przepisów art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p.
Sąd I instancji wywodził, że przepisy art. 179 i art. 183 ust. 2 u.f.p. są przepisami kompetencyjnymi, tj. przyznającymi określonym podmiotom kompetencje do dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych. Determinuje to, jak podniesiono, sposób ich wykładni i wnioskowania o obowiązującej normie prawnej - pamiętając, że całą postać normy kompetencyjnej wyznacza zwykle nie jeden, lecz zespół przepisów.
Zdaniem WSA przywołane regulacje prawne dotyczą dwojakiego rodzaju kompetencji składających się na proces uchwałodawczy, tj. prawa do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej (przygotowania projektu budżetu), a także prawa do podejmowania uchwał. Sąd wskazał, że ustrój samorządu gminnego uregulowany zostały głównie w przepisach u.s.g. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, należą do właściwości rady gminy a zasada domniemania kompetencji rady jest przydatna w interpretacji innych przepisów kompetencyjnych.
Trzymając się rozróżnienia dwóch rodzajów kompetencji (prawa do inicjatywy uchwałodawczej i prawa do podejmowania uchwał) zauważono, iż w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. ustawodawca wskazał, że przygotowywanie projektów uchwał należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta), ale w zgodnej opinii doktryny i judykatury przepis ten nie wprowadził monopolu. Sąd podniósł, że tylko dla niektórych kategorii spraw ustawodawca wprost określił, kto może występować z inicjatywą uchwałodawczą. W przypadku projektu budżetu oraz projektu zmian do budżetu jedynym uprawniony podmiotem do ich zgłaszania jest wójt (burmistrz, prezydent) - art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. Zasadę tę ustawodawca powtórzył również w przywołanym na wstępie przepisie art. 179 u.f.p. Podkreślono, że przepisy te regulują kwestię kompetencji w zakresie przygotowania projektu i inicjatywy uchwałodawczej w sprawie budżetu gminy lub w sprawie zmiany budżetu, nie przesądzają natomiast o kompetencjach uchwałodawczych.