Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Łobez od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 284/15 w sprawie ze skargi H. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Łobzie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Łobez na rzecz H. sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w Ś. kwotę 140 zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 284/15 w sprawie ze skargi spółki [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez, w punkcie I stwierdził nieważność § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w punkcie II stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, o której mowa w pkt I wyroku, w punkcie III zasądził od Gminy Łobez na rzecz skarżącej [...] kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą nr [...] z dnia 5 marca 2014 r. Rada Miejska w Łobzie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm. - dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez (Dz.Urz. Woj. Zachod. z 2014 r., poz. 978) określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łobez oraz zasady gromadzenia, usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W § 13 ust. 4 powołanej uchwały, ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych, w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia, które przedstawiono w tabeli określającej rodzaj lokalu lub prowadzonej działalności z zestawieniem ich nagromadzania tygodniowego w litrach.
W dniu 3 grudnia 2014 r. wpłynęło do Rady Gminy Łobez, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w § 13 ust. 4 opisanej uchwały, wystosowane przez [...], reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Według skarżącej, powołane postanowienie uchwały było sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP oraz ustawową delegacją dla wydania Regulaminu, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Spółka podała, że w art. 4 ust. 2 ww. ustawy określono zakres regulaminu wskazując m.in., że może on określać rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego i innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Natomiast w kwestionowanym § 13 ust. 4 uchwały ustalono ilość odpadów podobnych do komunalnych w oparciu o średnie tygodniowe wskaźniki ich nagromadzenia przedstawione w tabeli, co zdaniem skarżącej, należało uznać za sprzeczne z powołanymi delegacjami, ponieważ ustalały one normatywy ilości odpadów dla odpadów podobnych do komunalnych, czyli kategorii odpadów, która nie może zostać objęta ww. regulacjami odnoszącymi się jedynie do odpadów komunalnych. Dalej skarżąca wywiodła, że opłata za gospodarowanie odpadami ma szczególny charakter - daniny publicznej, a skuteczne nałożenie takiego zobowiązania na obywateli wymaga zachowania zasad określonych w art. 217 Konstytucji RP. Tym samym, w jej ocenie, wykroczenie poza upoważnienie ustawowe oraz nałożenie opłaty za odpady nieprzewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości, tj. nałożenie jej według kryteriów sprzecznych z art. 6j ww. ustawy, uznać należało za niedopuszczalne. Spółka zaznaczyła, że w ustawie oraz Regulaminie pojęcie odpadów podobnych do komunalnych nie zostało zdefiniowane, natomiast ustawa pozwalała objąć systemem jedynie odpady komunalne wytwarzane na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 2 ww. ustawy) oraz ustalać opłaty jedynie za odbiór odpadów komunalnych (art. 6j ww. ustawy). W konsekwencji, w ocenie spółki, ustawa o utrzymaniu czystości nie zawiera podstaw prawnych dla objęcia przymusowym systemem innych kategorii odpadów, niż komunalne, oraz ponoszenia z tego tytułu opłat na rzecz gminy, co powodowało, że rzeczone postanowienie uchwały należało uznać za sprzeczne z ustawą oraz uchwałą Rady Miejskiej w Łobzie z dnia 31 października 2012 r., która dotyczy jedynie odpadów komunalnych. Ponadto spółka podała, że delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie upoważniała do ustalania normatywu odpadów (tzn. minimalnych ilości produkowanych odpadów), za które ma być uiszczana obowiązkowa opłata. Na uzasadnienie powyższego wskazała, że pogląd taki reprezentują sądy administracyjne wywodząc w licznych orzeczeniach, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, rada powinna jedynie uwzględnić przy ustalaniu minimalnej wielkości pojemników takie parametry jak: średnia ilość odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, nie zaś ustalać minimalną ilość produkowanych odpadów i nakładać obowiązek rozliczenia się za taką ich ilość. Dlatego też według spółki, kwestionowany zapis należało uznać za sprzeczny również z art. 6j ust. 3 ww. ustawy, ponieważ w przypadku nieruchomości niezamieszkałych nie można uzależniać opłaty od innych czynników takich jak np. powierzchnia handlowa. Zdaniem skarżącej, interes prawny w podważeniu kwestionowanej uchwały wynikał z faktu wezwania jej przez Burmistrza Łobza do złożenia na podstawie § 13 ust. 4 powołanej uchwały korekty deklaracji za odbiór odpadów, pod rygorem jej ustalenia w myśl art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości.