Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 marca 2018 r. nr [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Miasta na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Prokurator Regionalny (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XLI/1172/18 z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta na rok 2018 r.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), dalej jako u.o.a.n., oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej zwana u.s.g., poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;
W świetle tych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadniając skargę Prokurator stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on bowiem również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, skierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie w nim określonym. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
W opinii Prokuratora, materia Programu przesądza o tym, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy powinna być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.).
Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji równoznaczny jest z istotnym naruszeniem prawa, albowiem akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Według organu zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, regulujących uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. Jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego i stanowisko takie jest szeroko akceptowane przez wojewódzkie sądy administracyjne. Organ samorządu podkreślił, że skoro sam ustawodawca nie przesądził, czy uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.), dalej zwana ustawą o ochronie zwierząt, stanowi akt prawa miejscowego, konieczne jest każdorazowe dokonywanie oceny treści uchwały w celu ustalenia, czy dany akt zawiera normy ustanawiające po stronie obywatela prawa lub obowiązki. Tymczasem we wniesionej skardze skarżący w żaden sposób nie wykazał, jakoby zaskarżona uchwała zawierała jakąkolwiek normę o charakterze generalnie - abstrakcyjnym, określającą prawa lub obowiązki obywatela. Organ nie zgodził się też z poglądem, że jeżeli norma zawiera postanowienia, dzięki którym obywatel wie jak się zachować w określonej sytuacji, to należy tę normę traktować jako przepis powszechnie obowiązujący. W takim bowiem wypadku jako przepisy powszechnie obowiązujące należałoby traktować większość aktów kierownictwa wewnętrznego wydawanych przez organy gminy. Rada Miasta, z uwagi na sporność przedmiotowego zagadnienia prawnego, zwróciła się do Sądu o wystąpienie z wnioskiem do Prezesa NSA o podjęcie uchwały w składzie 7 sędziów, całej Izby albo pełnego składu NSA rozstrzygającej istniejące wątpliwości.