Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 pkt 5 uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie słów " w tym nie więcej niż 200 m2 dla artykułów spożywczych ", 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy M. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) złotych.
Rada Gminy w M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ul. [...] i [...] w W. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 z Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W § 12 uchwały zawierającym ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 2U w ust. 3, normującym "szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy", w pkt 4 zakazano "lokalizacji usług, handlu, o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2". Zaś w § 13 normującym te same kwestie dla terenów oznaczonych symbolem 3.UM w pkt 5 zakazano "realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 500 m2, w tym nie więcej niż 200 m2 dla artykułów spożywczych".
Po doręczeniu powyższej uchwały w dniu [...] r. Wojewodzie Ś. organ ten zawiadomieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uregulowania § 13 ust. 3 pkt 5 tej uchwały w zakresie dotyczącym ograniczenia powierzchni dla realizacji usług handlu artykułami spożywczymi - jako sprzecznego z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie w tym dniu Wojewoda Ś. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...], którym stwierdził nieważność § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy w M. - jako sprzecznych z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy stwierdził, że o ile z przepisów tych wyprowadzić można uprawnienie organu uchwałodawczego do określenia w miejscowym planie zakazu zagospodarowania danego terenu obiektami o określonej powierzchni czy kubaturze, to niedopuszczalnym jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedażową /sprzedaży/ w danym obiekcie, jak to uczyniła Rada Gminy w kwestionowanych zapisach planu. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja nie służy bowiem kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz stanowi jedynie ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie mieszcząc się w zakresie przedmiotowym planu, wynikającym z przepisów ustawy, jako że ustawa ta wprowadza jedynie dodatkowe wymogi dotyczące treści studium i planu w zakresie wielopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Stąd też każde inne uzależnienie sposobu zagospodarowania terenu od powierzchni sprzedaży jest niedopuszczalne z mocy art. 22 Konstytucji RP. Stanowi bowiem nie wynikające z ustawy ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
Odpis aktu nadzorczego doręczono Radzie Gminy w M. w dniu [...] r. zaś skargą wniesioną w dniu [...] r. w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Gmina M. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu nadzorczym naruszono art. 10 § 1 kpa, jako że organ nadzoru w tym samym dniu wszczął postępowanie nadzorcze i podjął kwestionowane rozstrzygnięcie, uniemożliwiając tym samym złożenie wyjaśnień. Nadto, naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu błędnego przyjęcia, iż postanowienia uchwały zawarte w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5, są sprzeczne z prawem. Zdaniem Gminy, zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwarzają możliwość uznaniowego kształtowania ustaleń w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy. Stąd też przy kształtowaniu podważanych przez Wojewodę zapisów planu, wyodrębniono podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenów, stosując zasadę, że dopuszczalne przeznaczenie nie może zdominować podstawowego oraz z nim kolidować. W tym też celu użyto dodatkowego wskaźnika w postaci powierzchni sprzedaży dla usług handlu, zawężającego w sposób bardziej rygorystyczny ustaloną dla całego terenu powierzchnię zabudowy. Taki zabieg należy zaś traktować jako zasadę zagospodarowania w ramach przeznaczenia terenu, która zgodnie z ustawą może być ustalona. Zdaniem skarżącej, używanie jedynie ograniczeń dotyczących powierzchni zabudowy ustalonej obligatoryjnie dla każdego terenu, nie dałoby wystarczającego efektu, gdyż prowadzenie działalności uciążliwej mogłoby się rozwijać na poszczególnych kondygnacjach, a tym samym powodować dalsze zwiększenie natężenia ruchu kołowego oraz zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Zdaniem Gminy ustawa nie wskazuje w ramach danego przeznaczenia terenu, zamkniętego katalogu funkcji, które można wykorzystywać do kształtowania polityki przestrzennej. Do takich funkcji odnoszą się zaś podważane przez organ nadzoru zapisy planu zagospodarowania. Różnicowanie tych funkcji objęte jest uprawnieniem ustalania szczególnych warunków zagospodarowania poszczególnych terenów oraz wprowadzania ograniczeń w ich użytkowaniu. Nadto, w szczególny sposób potraktowano w planie usługi handlu z dodatkowym rozbiciem na te związane z artykułami spożywczymi, uznając że generują one specyficzne uwarunkowania przestrzenne. Dlatego też ustalono dla nich szczególne ograniczenia powierzchniowe (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Gminy, z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, wynika inny sens, niż przyjęty przez organ nadzoru. Mianowicie, chodzi o wprowadzenie zasady, że określone obszary gminy, cechujące się szczególną złożonością zagadnień planistycznych, powinny być obejmowane miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca zdefiniował też w art. 2 pkt 19 ustawy, pojęcie "powierzchnia sprzedaży", to zdaniem skarżącej, taki parametr można wykorzystywać w ustaleniach planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Co więcej, z uwagi na potrzebę ograniczenia uciążliwości powodowanych przez usługi handlu, związane w szczególności z generowaniem ruchu samochodów i problemami parkingowymi, dopuszczalne jest również zdaniem Gminy dalsze różnicowanie tych ograniczeń związanych m.in. ze sprzedażą artykułów spożywczych. W związku z tym skarżąca uznała rozstrzygnięcie nadzorcze za nieuzasadnioną ingerencję w uprawienia Gminy w dziedzinie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy. Wskazano też, iż z art. 6 ustawy wynika możliwość ograniczenia w planie zagospodarowania przestrzennego wolności działalności gospodarczej - zgodnie z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podważone przez organ nadzoru zapisy planu, są zaś wynikiem kompromisu pomiędzy wolą właścicieli a dbałością o dobro publiczne i interes osób trzecich. Ideą planu dla terenu "UM" jest też dopuszczenie powstania małych lokalnych usług i przedsiębiorstw, których właściciele często chcą łączyć prowadzenie działalności z miejscem zamieszkania, a z powodu braku podważanych zapisów, idea ta zostanie wyraźnie zachwiana.