Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - określanej dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M.S., orzekł o odmowie ustalenia na działkach nr [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy siedliskowej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stajni, budynku socjalno-gospodarczo-rekreacyjnego z pomieszczeniem mieszkalnym, stawu rekreacyjno-hodowlanego, przepustu, dróg wewnętrznych z miejscami postojowymi. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że w dniu [...] grudnia 2017 r., M. S. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w ramach zabudowy siedliskowej inwestycji opisanej na wstępie. Na podstawie inwentaryzacji urbanistycznej oraz dokumentacji organu dotyczącej działek o nr [...] ustalono, że przedmiotowy teren jest niezabudowany, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie ma wpływu na obszary Natura 2000, obszar objęty wnioskiem znajduje się we fragmencie (część działki nr [...]) w orientacyjnej strefie uciążliwości dla zabudowy wrażliwej od drogi ekspresowej [...], położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] w strefie zagrożenia wezbraniami powodziowymi rzeki Odry (1% woda powodziowa), w granicach obszaru obejmującego tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi wynoszącym raz na 100 lat (Q1%). Ponadto na części terenu objętego wnioskiem znajduje się stanowisko archeologiczne. Organ ustalił również, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dalej organ stwierdził, że z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Następnie Prezydent przytoczył definicję gospodarstwa rolnego ukształtowaną w orzecznictwie oraz literaturze, przywołując art. 553 Kodeksu cywilnego, podkreślając, iż bez znaczenia pozostaje to czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest ich funkcjonalne powiązanie, poprzez dokonanie oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonego w różnych gminach, czyli jaką konkretnie wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą z przeznaczeniem na jaki cel planuje wybudować budynki objęte wnioskiem. Natomiast zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ponadto organ ustalił, iż średnia wielkość gospodarstwa rolnego na terenie miasta na dzień [...] lutego 2018 r. wynosi 5,51 ha. ,a wnioskodawczyni jest współwłaścicielką w udziale wynoszącym 4/6 gruntów rolnych położonych na terenie miasta o powierzchni 40,0727 ha fizycznych oraz zameldowana jest na terenie gminy od [...] lutego 1955 r. Organ podał, że aby można zastosować art. 61 ust. 4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy oraz że jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów dla działek objętych wnioskiem organ ustalił, że grunty wskazane we wniosku nie należą do wnioskodawczyni, a tym samym nie wchodzą w skład jej gospodarstwa rolnego. Organ na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni ustalił, że posiada ona już siedlisko w [...], które położone jest na terenie działki nr [...], o powierzchni 0,4549 ha, przy ul. [...], jednakże obecne siedlisko zamierza przekazać dzieciom lub sprzedać po zrealizowaniu nowego siedliska. Podsumowując organ podał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż wnioskowana nieruchomość nie należy do wnioskodawczyni, nie znajduje się więc w jej gospodarstwie rolnym oraz, że wnioskodawczym posiada już jedno siedlisko. Wobec powyższego w ocenie Prezydenta należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.S., w którym wskazała, że decyzja uniemożliwia jej dalsze prowadzenie tak dużego gospodarstwa rodzinnego jakie posiada, poprzez niedopuszczenie stworzenia nowego siedliska wraz z bazą i zapleczem gospodarczym. Podkreśliła ponadto, iż posiadane przez stronę zabudowania gospodarcze, tak jak i istniejący budynek mieszkalny są obiektami wybudowanymi przed blisko 100 laty i ich stan techniczny nie uzasadnia dalszego inwestowania. Zabudowania położone są w kompleksie terenu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ze względu na wymiary działki nie ma możliwości budowy większego obiektu, a tym bardziej obiektu inwentarskiego. W ocenie odwołującej jedynym uzasadnieniem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest fakt, iż zdaniem organu jedno gospodarstwo rolne nie może posiadać dwóch siedlisk. Stanowisko takie jest dla strony zupełnie niezrozumiałe. Strona poinformowała, że istniejące zabudowania gospodarcze wraz z budynkiem mieszkalnym zamierza przekazać współwłaścicielowi gospodarstwa prowadzącemu je wraz ze stroną lub ewentualnie sprzedać. Grunty będące przedmiotem wniosku w każdej chwili są do nabycia, jednak ich zakup nie ma żadnego sensu jeżeli strona nie będzie miała możliwości realizacji na nich projektowanych obiektów. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz dokonaną przez niego ocenę prawną podkreślając, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium odwołując się do orzecznictwa wskazało, iż "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Wprawdzie zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż działki, o których mowa w art. 61 ust. 4 nie muszą być nawet położone na terenie tej samej gminy, lecz mogą być usytuowane na różnych terenach, to jednak związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, iż warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie, a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. Z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma także pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że u.p.z.p. nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, Kolegium dokonało jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Organ II instancji uznał, iż w związku z tym, że odwołująca posiada już siedlisko w [...], a na wnioskowanym terenie nie prowadzi gospodarstwa rolnego, wobec powyższych uregulowań prawnych oraz utrwalonego orzecznictwa, nie można było ustalić warunków nowej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto Kolegium zaznaczyło, iż organ administracji jest związany wnioskiem strony, która może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust 1 u.p.z.p., Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ dokonał wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i dał temu wyraz w treści badanej decyzji, co oznacza, iż nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a.