Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski - spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Burmistrza Namysłowa z dnia 7 grudnia 2005 r., nr 396/IV/05, zmienione zarządzeniem z dnia 5 lipca 2006 r., nr 484/IV/06 w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, dalej zwanego także "skarżącym", jest zarządzenie Burmistrza Namysłowa nr 396/IV/05 z dnia 7 grudnia 2005 r. w sprawie ustalania opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Bukowie Śląskiej i Przeczowie, zmienione zarządzeniem tego organu nr 484/IV/06 z dnia 5 lipca 2006 r.
Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 159 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 z późn. zm.).
W akcie tym ustalono jednorazowe opłaty za korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzach komunalnych w Bukowie Śląskiej i Przeczowie (§ 1), jednorazowe opłaty za korzystanie z kaplicy cmentarnej na cmentarzu komunalnym w Bukowie Śląskiej przy każdorazowym pochówku (§ 2), określono obowiązek doliczenia do ustalonych opłat podatku od towarów i usług (§ 3), zobowiązano administratora cmentarzy komunalnych do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w obrębie cmentarza (§ 4), stwierdzono, że traci moc uchwała Zarządu Gminy Namysłów nr 74/161/2000 z dnia 29 marca 2000 r. w sprawie opłat za korzystanie z miejsc grzebalnych na cmentarzach komunalnych dla osób dorosłych i dzieci na terenie Gminy Namysłów, zmieniona uchwałą tego organu nr 151/308/01 z dnia 29 sierpnia 2001 r. (§ 5) i określono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2006 r. (§ 6).
Wyżej opisany akt zaskarżył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Kluczborku, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.k.", polegające na wydaniu zarządzenia przez Burmistrza Namysłowa nr 396/IV/05 ( zm. nr 484/IV/06) bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (pkt 1) oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "ustawą", polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, gdy tymczasem zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego, a zatem powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy (pkt 2). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u. g. k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Dalej podniósł, że powierzenie to winno być dokonane w formie uchwały. Uchwała taka powinna być również wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego (tu: zarządzenia). Okoliczność ta nie wynika z analizy zarządzenia nr 396/IV/05 zmienionego zarządzeniem nr 484/IV/06. Uchwała upoważniająca Burmistrza Namysłowa do wydania przedmiotowego zarządzenia nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W ocenie skarżącego, zarządzenie nr 396/IV/05 (zmienione zarządzeniem nr 484/IV/06) zostało wydane bez stosownego upoważnienia, wymaganego przez art. 4 ust. 2 u.g.k. Następnie zauważono, że samo zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązek skierowania aktu normatywnego do ogłoszenia powstaje z momentem wydania (uchwalenia) danego aktu. Późniejsze czynności organu ukierunkowane na publikację zaskarżonego aktu nie mogą konwalidować zaistniałych nieprawidłowości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 73/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący podkreślił, że w judykaturze nie budzi wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, a uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące organom wykonawczym tych jednostek powinny być realizowane w formie aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOiSA). Dalej skarżący podkreślił, że na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Zauważył przy tym, że adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, natomiast zarządzenie dotyczyło sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zatem ma ono charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, czyli posiada cechy pozwalające na zaliczenie go do aktów prawa miejscowego. Podkreślił, że w treści § 4 tego zarządzenia zobowiązano jedynie administratora cmentarzy komunalnych do umieszczenia cennika opłat cmentarnych na tablicy informacyjnej zlokalizowanej w obrębie cmentarzy. Powołał również treść art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wskazując, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego. W rezultacie aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16, CBOISA). Akty prawa miejscowego wymagają w szczególności prawidłowego ogłoszenia - a wymóg taki nie został w niniejszej sprawie spełniony.