Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę.
Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta B. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. Jako podstawę prawną uchwały wskazała m.in. art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Przepis § 9 ust. 6 tej uchwały stanowi, że szkoły publiczne otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto B. nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto B. W przypadku nieprowadzenia przez Miasto B. szkoły tego samego typu i rodzaju - wysokość dotacji jest równa kwocie przewidzianej na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta B. Natomiast według treści §11 tej uchwały - kwotę należnej dotacji w danym miesiącu wylicza się na podstawie comiesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola, szkoły, oddziałów zerowych, innych form wychowania przedszkolnego i wychowanków placówek objętych opieką oraz na podstawie miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia lub wychowanka. Przepis § 12 określa, że - miesięczną stawkę dotacji określa się corocznie na podstawie wydatków bieżących ustalonych na ten rok w uchwale budżetowej Miasta z uwzględnieniem wydatków w poszczególnych typach i rodzajach szkół oraz na podstawie części oświatowej subwencji otrzymanej przez Miasto B. określonej w metryczce subwencji oświatowej na dany rok.
W skardze od powyższej uchwały, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), W.K. - Dyrektor Publicznego Liceum Ogólnokształcącego w B. zarzucił, że § 11 i 12 uchwały stanowi naruszenie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn zm.). W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 i 12 wyżej wymienionej uchwały oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała nie czyni zadość obowiązkowi określonemu w przepisach art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wymienionych jako podstawa prawna uchwały. Nie określa bowiem podstawy obliczania dotacji, a przez to narusza interes prawny skarżącego. Podniósł, że regulacja zawarta w § 9 ust. 6 uchwały, podobnie jak pozostała część § 9 uchwały nie wnosi żadnej treści do podstawy obliczania dotacji, z uwagi na to, że praktycznie stanowi powtórzenie regulacji ustawowej (art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie odwołuje się do wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju, pomimo braku w uchwale zapisu, który by przewidywał wysokość tych wydatków albo określał sposób ich wyliczenia. Skarżący wskazał, że w § 11 i 12 zaskarżonej uchwały jest mowa o sposobie obliczania stawek dotacji, ale przepisy te nie określają w sposób kompleksowy podstawy obliczania dotacji. Nie przewidują przede wszystkim algorytmu, według którego można obliczyć wysokość dotacji. W oparciu o wykładnię § 11 można określić sposób obliczenia kwoty dotacji należnej w danym miesiącu jako iloczyn liczby uczniów danej placówki i miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia lub wychowanka. Liczbę uczniów danej placówki stwierdza się odpowiednio na podstawie informacji przekazywanych przez te palcówki ale pozostaje pytanie, jak obliczyć drugą ze wskazanych wielkości, tj. miesięczną stawkę dotacji ustalonej na jednego ucznia i wychowanka. Następnie skarżący podniósł, że w § 12 uchwały jest mowa o "miesięcznej stawce dotacji", ale po pierwsze nie wskazano czy jest to miesięczna stawka dotacji ustalona na jednego ucznia lub wychowanka, o której mowa w § 11; po drugie treść tego przepisu nie pozwala na wyliczenie tej stawki - wskazano jedynie, w oparciu o jakie dane jest ona wyliczana, nie podając jednocześnie sposobu wyliczenia - brak jest stosownego algorytmu. Zarzucił, że tym samym uchwała pozostawia niewiadomą w postaci miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia i wychowanka; ponieważ zaś ta stawka stanowi podstawę do obliczenia kwoty należnej dotacji w danym miesiącu, nie można w żaden sposób przyjąć, że przedmiotowa uchwała określa podstawy obliczania dotacji. Skarżący podniósł, że treść art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty nie pozostawia wątpliwości co do tego, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego musi regulować omawianą kwestię w sposób zupełny. Podkreślił, że "ustalenie podstawy obliczenia dotacji" należy rozumieć w ten sposób, iż dany akt powinien przedstawiać algorytm w oparciu o który, po podstawieniu odpowiednich danych, możliwe będzie wyliczenie tej dotacji. Dodał, że również w literaturze wskazano, iż "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego będąc zobligowanym do udzielenia dotacji, musi (...) podjąć uchwałę doprecyzowującą nie tylko zasady udzielania dotacji podmiotowej, ale także sposób kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju. W ten sposób rada gminy ustala podstawę obliczania takiej dotacji. Kalkulowanie wysokości dotacji powinno mieć oparcie w punkcie odniesienia, którym w tym wypadku są bieżące wydatki dokonywane na jednego ucznia w równej wysokości w szkołach tego samego rodzaju i typu prowadzonych przez gminę" (W. Miemiec, M. Miemiec, Finansowanie z budżetu gminy szkoły publicznej prowadzonej przez osobę prywatną, NZS z 2002 r. nr 5, poz. 61, s. 62). Skarżący zarzucił, że w przedmiotowej uchwale nie przewidziano sposobu kalkulacji uśrednionych wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju - wskazano w § 9 ust. 6 na tę wielkość, bez jakiegokolwiek odniesienia do sposobu jej wyliczenia. Dodał, że wprawdzie § 21 uchwały z [...] r. powierza jej wykonanie Prezydentowi Miasta B., tym niemniej nie został wydany żaden akt precyzujący postanowienia uchwały. Ponadto podkreślił, że nawet gdyby taki akt wydany przez Prezydenta był w obrocie prawnym nie można byłoby uznać jego legalności i prawnej skuteczności, gdyż to organ stanowiący, zgodnie z art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty ma ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji, a subdelegacja kompetencji prawotwórczych jest - co do zasady - niedopuszczalna. Następnie skarżący podniósł, że w ubiegłym - 2009 r. wysokość dotacji na jednego ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla młodzieży została ustalona na poziomie [...] zł. Natomiast z analizy kwoty wydatków budżetowych przeznaczonych w uchwale budżetowej na 2009 r. na dział [...] - licea ogólnokształcące wynika, że dotacja ta powinna wynosić [...] zł. Podkreślił, że kalkulacji tej dokonał nie w oparciu o zapisy uchwały z [...] r., ale mając jedynie na uwadze wydatki przewidziane w uchwale budżetowej na 2009 r. Podniósł, że w świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż jego interes prawny jest naruszany, gdyż zamiast otrzymywać na jednego ucznia miesięczną dotację w wysokości [...] zł., dostaje jedynie [...] zł. Ponadto skarżący dodał, że niepoprawność regulacji zawartej w uchwale potwierdza pismo Miejskiego Zarządu Oświaty z [...] r., które jako podstawę obliczania wysokości dotacji wskazuje art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zamiast uchwałę Rady Miejskiej. Zgodnie zaś z regulacjami ustawy to właśnie uchwała organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego powinna stanowić podstawę obliczania dotacji, gdyż przepis ten odnosi się do wydatków bieżących przewidzianych (w uchwale) na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju. Jeżeli uchwała właściwego organu, wydana na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, takich wydatków nie przewiduje, nie można w rzeczywistości ustalić dotacji na jednego ucznia na podstawie samej tylko regulacji ustawowej. W podsumowaniu skarżący wskazał, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. nie spełnia wymagań art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, które nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego obowiązek ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół nie prowadzonych przez te jednostki oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zarzucił, że zaskarżona uchwała nie reguluje podstaw obliczania dotacji, a odnoszące się do tej materii § 11 i 12 uchwały są niezupełne, przez to niezrozumiałe i w konsekwencji naruszają wskazane przepisy prawa. Stanowią zatem przykład pominięcia prawodawczego, tzn. z sytuacji, w której prawodawca normując zagadnienie dokonał tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Przenosząc na grunt niniejszej sprawy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego - skarżący dodał, że zarzut niezgodności z prawem (niekonstytucyjności) może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z prawem powinien był unormować (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 499). W związku z tym podniósł, że uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w zakresie § 11 i 12 - z uwagi na pominięcie prawodawcze - należy uznać za niezgodną z prawem.