Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 21 marca 2017 r. nr 291/XXX/2017 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Kłobuck oddala skargę.
Rada Miejska w Kłobucku w dniu 21 marca 2017 r. podjęła uchwałę nr 291/XXX/2017 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kłobuck, który stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.").
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), domagał się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 3, art. 23 ust. 2 i art. 22 ust. 1 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru norma kompetencyjna art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, ale wiele rozbitych przepisów, wskazujących na kwestie wymagające w nim uwzględnienia. I tak statut jednostki terytorialnej powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy:
1) zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 u.s.g.),
2) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11 b ust. 3 u.s.g.),
3) zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.),
4) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.),
5) zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.),
6) zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.),
7) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).
Wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości. Stanowisko to potwierdził NSA, stwierdzając, iż: "statut powinien jednak zawierać wszystkie uregulowania przewidziane ustawą. Ustawa nie zna bowiem pojęcia statutu częściowego." (por. wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r. o sygn. akt II SA/Ka 472/03, niepubl.). Tymczasem w treści niniejszego Statutu brak jest regulacji dotyczącej uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, do czego zobowiązuje art. 51 ust. 3 u.s.g. To rada gminy decyduje o tym, czy w gminie w ogóle będzie prowadzona gospodarka finansowa jednostek pomocniczych oraz na jakich rozwiązaniach będzie ona oparta. Z treści § 61 Statutu wynika jedynie, że: "wysokość środków finansowych postawionych do dyspozycji jednostek pomocniczych określa rada w uchwale budżetowej". Wymaga podkreślenia, iż jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów, lecz prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy, a ich uprawnienia w tym zakresie ustalają: statut gminy i uchwała budżetowa, do czego zobowiązuje art. 212 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm., dalej "ustawa o finansach publicznych"). Zastrzeżenia organu nadzoru budzi także rozwiązanie przyjęte w § 8 Statutu, który w istocie umożliwia utworzenie klubu radnych, liczącego co najmniej 3 osoby, jednakże milczy na temat wymaganych przez ustawodawcę w art. 23 ust. 2 u.s.g. zasad działania klubu radnych. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w Statucie norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo bez konieczności jej doprecyzowania. Wynika stąd jednoznacznie, iż Rada Miejska w Kłobucku nie określiła prawem wymaganych elementów, co skutkuje wadliwością przedmiotowej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał na niezgodność z prawem poszczególnych unormowań Statutu, w tym również tych, które jako powtarzające bądź modyfikujące obowiązujące już unormowania ustawowe stanowią, w myśl ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt II SA/Wr 1179/98 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009r. o sygn. akt II SA/Ol 974/08, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOS"). Należy zauważyć, iż Rada przyjmując postanowienie § 59 ust. 1 Statutu dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 2 u.s.g. na skutek pominięcia przepisu dopuszczającego tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie jednostek pomocniczych gminy z inicjatywy mieszkańców. Przepisy u.s.g. przyznają radzie gminy kompetencję do regulowania, w drodze statutu gminy m. in. kwestii ustroju gminy (art. 3 ust. 1) i organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy (art. 22 ust. 1). Tworzone w tym zakresie regulacje powinny zawsze pozostawać w zgodzie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Przywołana zasada zakłada, że organy władzy publicznej, a do nich zalicza się także rada gminy, działają na podstawie i w granicach prawa. Konieczność działania na podstawie i w granicach prawa obliguje organy władzy publicznej, upoważnione do regulowania ustroju gminy, do respektowania zakresu delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m. in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Niedopuszczalne jest zatem w kontekście przedstawionych wyżej wywodów regulowanie w drodze statutu kwestii nieodpowiadających materii statutowej, jak i modyfikowanie norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem Rada Miejska w Kłobucku w § 9 Statutu wskazała przykładowe sposoby realizacji obowiązku utrzymywania przez radnego stałej więzi z wyborcami. Zatem z przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 u.s.g. Nie dotyczy ona bowiem kwestii natury ustrojowej, zastrzeżonej do unormowań statutowych określonych art. 22 ust. 1 u.s.g., ale odnosi się do treści art. 23 i następnych u.s.g., określających obowiązki radnego. Rada, podejmując przedmiotową uchwałę zobowiązana była do przestrzegania przepisów u.s.g., w tym art. 23 ust. 1, który stanowi, że radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może określać zasad sprawowania mandatu radnego, bowiem kwestie te zostały uregulowane przepisami ustawowymi. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu samego radnego. Zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego, nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/GI 794/15, CBOS). Podobne zastrzeżenia dotyczą § 11 Statutu, nakładającego na radnego obowiązek składania przewodniczącemu rady pisemnego sprawozdania z zagranicznego wyjazdu, na który ten radny został oddelegowany. Nadto, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Kłobucku wprowadzając w § 13 Statutu regulacje dotyczące diet i kosztów podróży radnych przekroczyła zakres upoważnienia do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż upoważnienie wynikające wprost z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowi bezpośrednią podstawę do podjęcia odrębnej uchwały w tym zakresie bez konieczności wzmiankowania tej kwestii w treści Statutu. Należy również wskazać, iż zagadnienie opisane w § 12 Statutu rozstrzygnął uprzednio ustawodawca w przepisie art. 25 ust. 1 i 2 u.s.g. W § 42 ust. 5 Statutu Rada przewidziała, że Przewodniczący Rady Kłobuck musi wyrazić zgodę na to, by posiedzenie komisji Rady odbyło się w dniu sesji Rady. Zdaniem organu nadzoru uprawnienia przysługujące przewodniczącemu Rady, w oparciu o art. 19 ust. 2 u.s.g., nie obejmują organizowania prac poszczególnych komisji Rady Miejskiej. Wreszcie, organ nadzoru zwraca uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1195 z późn. zm.) petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego, właściwy w tym zakresie. Tymczasem, zgodnie z § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu do wspólnych zadań komisji Rady należy rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji mieszkańców gminy w sprawie działalności organów gminy oraz jednostek organizacyjnych gminy. Przepis ten nie wypełnia w sposób prawidłowy upoważnienia z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach, jako że nie wskazuje konkretnego organu wewnętrznego (komisji) Rady właściwego do rozpatrywania petycji, zamiast Rady. Cytowany powyżej przepis Statutu, w powiązaniu z § 43 ust. 2 Statutu sugeruje raczej, iż komisje dokonują jedynie wstępnej analizy petycji, a następnie przedstawiają swoje stanowiska Radzie Miejskiej, która petycje te rozpatruje. Jednak redakcja § 41 ust. 2 pkt 2 Statutu, zdaniem organu nadzoru, jest na tyle niejasna, że może wywołać wątpliwości interpretacyjne, czego, przy konstruowaniu przepisów aktów prawa miejscowego należy bezwzględnie unikać. To samo zastrzeżenie dotyczy również rozpatrywania skarg, jako że zgodnie z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a.") organem właściwym do rozpatrywania skarg jest rada gminy, a nie jej komisje. Komisje nie są również uprawnione do rozpoznawania wniosków, o których mowa w art. 241 k.p.a., jako, że wnioski te kieruje się do organu właściwego ze względu na przedmiot wniosku, a takim może być wyłącznie organ gminy, a nie jego organy wewnętrzne, jakimi w przypadku rady gminy są komisje. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności całości, uzasadnionym i koniecznym, wobec upływu 30 - dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.